摘 要：2019年政府工作报告，提出开展科研项目经费使用“包干制”改革试点，在中央和地方政府主导推动下，一系列试点工作正在逐步展开。“包干制”实质上是改变现有的科研经费预算管理模式，建立一种新的科研经费管理使用制度，以实现激发科研创新活力的目标。文章从梳理当前包干制试点工作进展情况入手，回顾我国科研经费管理政策制度变迁及“放管服”改革开展情况，在总结现行严格预算制执行效果的基础上，系统分析实施包干制管理解决的主要问题及其重要性，以及落地实施面临的现实困难，进而提出做好高校科研经费包干制实施的路径及对策。

关键词：科研经费 包干制 预算制 放管服

//////////

01

问题的提出

2019年3月，李克强总理在十三届全国人大二次会议作政府工作报告时提出,“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。这是国家在加快提升科研治理能力和治理体系现代化，实施创新驱动发展战略时代背景下，为构建符合客观规律、成熟高效的科研经费管理制度而实施的又一次重大变革；是近年来党中央推动科研“放管服”改革的进一步深化；更是实现让科研人员从事务性工作中解放出来的关键举措。“包干制”提出一年多来，中央部委和地方政府，按照“蹄疾步稳”节奏有序地开展改革试点工作。2019年12月，中国科学院印发了《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》，正式启动包干制试点工作。当年年底，国家自然基金委、科技部、财政部选定国家杰出青年科学基金作为包干制试点项目。同年，上海、山东、重庆、广西、深圳等省市，也相继出台了意见和办法，选取由省市级财政科研经费资助支持的科研项目试行包干制。

高校作为科学研究和科技创新的主阵地，在科研经费包干制实施中，应当先行先试。但由于在国家政策“放”的方面、高校“接”的方面和科研人员“管”的方面，都还存在着一些棘手的问题需要解决，影响了政策的落地，使得目前国内大多数高校的试点工作进展缓慢。本文结合近几年科研“放管服”改革实践，总结现行科研经费严格预算制的执行效果，分析提炼包干制实施的重要性和解决的主要问题，以及落地实施面临的难点，并就做好高校科研经费包干制实施提出优化路径及对策。

02

我国科研经费管理制度变迁及“放管服”改革进程

在过去几十年间，我国的科研经费管理，呈现松严交替的“之”字型变化。上世纪八、九十年代，国家科研经费管理总体采取了一种较宽松的方式，例如，科学基金类、“863”计划、“973”计划、科技支撑计划等国家主要科研项目经费管理办法，都采用“包干使用”“专款专用”“超支不补”“结余留用”的原则。而政府主管部门的管理重点放在对科研成果的评价验收上。

1998年，《国家重点基础研究专项经费管理办法》要求科研经费申报明细预算，并规定“经审批的预算必须严格执行，一般不做调整，确有必要调整时，按照规定程序上报审批”，可以视作科研经费实行严格“预算制”管理的开端。进入新世纪，随着财政管理体制改革的深入推进，部门预算改革、国库支付制度、政府采购制度“三驾马车”配套到位，“预算制”管理模式日趋严格。应当说，严格的预算制管理，在特定历史时期，对规范科研经费管理、提高经费使用效益起到了重大作用。但预算制管理硬约束的特点，难以全面适应科研活动内在规律，一定程度上制约和束缚了科研活动的正常开展，也挫伤了科研人员的积极性。

2016年，党中央、国务院制定发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，着手推进科研领域“放管服”改革，要求进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，形成充满活力的科技管理运行机制，以更好激发广大科研人员积极性。2018年7月，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出建立完善以信任为前提的科研管理机制，减轻科研人员负担，多出高水平、原创性的科研成果，壮大经济发展新动能。同年12月，《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，要求进一步完善相关政策，推动落实科研人员的管理自主权和经济权益。作为改革进程的一部分，科研经费“包干制”的提出与实施，能够解决科研经费管理中存在的问题，对于激发科研人员的积极性和创造力，推动国家创新驱动发展战略实施具有重要意义。

03

科研经费“预算制”与“包干制”实施效果对比

（一）现有“预算制”管理模式及其效果

“预算制”就是在科研项目申请立项时，按照规定的预算模板和分类科目，详细编制经费需求预算并附科目经费测算说明；经费下达后，严格按照明细预算开支使用经费，执行中的预算调整，需要履行程序和手续层层审批；结题验收时，依据预算严格进行决算审计。

下面以教育部直属SD大学为例，描述国家自然科学基金项目经费管理状况，并分析预算执行效果。首先，每年按照国家基金委要求，学校组织科研人员申报基金项目并编制经费预算。预算经费分为直接费用和间接费用，直接费用包括设备费、材料费、测试费、差旅费、会议费、劳务费等十类；间接费用包括管理费和绩效支出。每个预算科目有一定的预算比例要求。编制科研经费预算就像做工程预算一样，逐条逐项，精细预算。例如，材料费要计算到买多少个试剂盒，差旅费要预计五年的出差次数，劳务费要预算到用多少人次等等。立项经费到账后，项目负责人严格按照预算开支使用科研经费。预算调剂报学校审批。项目结题后，结余经费继续使用二年，到期后仍有结余的上缴基金委。

表1 SD大学国家自然科学基金资助项目经费预算执行情况

（截至2020年6月底） 单位：万元

年份	立项个数	经费总额	项目预算调整个数	结题项目平均资金结余率
2014	380	23538	62	19.7%
2015	401	19045.7	75	22%
2016	403	19131	66	16.8%
合计	1184	61714.7	203

通过对表1进行计算分析可知，SD大学三年平均项目调整率为17.1%（203/1184*100%），三年结题项目平均资金结余率为19.5%[(19.7%+22%+16.8%)/3]。这个比率在全国带有普遍性，说明现实中科研经费预算编制难以做到准确、精确，导致预算执行差异率较大，造成管理工作量增大，经费使用效率和效益降低。产生的原因，一是在管理思维上“拿做工程的办法来做科研”，工程是有成熟流程的技术，可以精准预算，而科研活动带有高度的不确定性，科研人员又不是财务与经济专家，虽占用很多时间和精力，但很难准确预计科研活动支出；二是预算经费科目过于限定，调剂麻烦，预算执行困难。

（二）“包干制”实施的重要性及解决的主要问题

所谓科研经费“包干制”,是指科研项目经费在总支持额度内，不预设支出科目限制及科目间支出比例限制，由项目负责人基于科研伦理道德和作风诚信要求，根据科研实际需要自主决定使用方向的经费管理方式。针对“包干制”，笔者近期设计了一份调查问卷，调查内容有四项：包干制是否符合科研经费管理规律；包干制是否简化了预算编制；包干制能否方便经费使用；包干制能否提高经费使用效率和效益。通过挑选笔者所在学校文理工医各学科共60名项目负责人进行答卷，汇总结果显示，大家都填写了“是”和“能”。说明包干制大势所趋，深得人心。

科研经费包干制试点，可以从单位层面、项目层面和经费支出层面入手。举例如下：

A.中科院包干制管理改革试点。其改革举措包括：以院级科研项目经费为试点对象，赋予法人单位管理自主权，探索简化预算编制和预算调剂流程；以科研团队经费为试点对象，赋予科研团队自主权，探索打破课题核算制，扩大核算单元；通过对科研差旅、住宿费、出国费实施包干管理模式，解决“报销繁”难题。

B.国家杰出青年科学基金项目经费实施包干制。其主要改革内容是：实行项目负责人承诺制；不分直接费用和间接费用，项目申请无需编制经费预算；将单位管理费提取和绩效支出额度控制管理权力下放给依托单位和项目负责人；其余用途经费无额度限制；项目结题决算经单位审核后，报国家自然科学基金委。

C.西安交通大学差旅住宿费实行包干制。2016年，根据上级文件精神，该校修订了差旅费管理办法，对出差发生的住宿费采用包干发放的管理方式，打破传统做法，一方面简化了报销核算手续，另一方面节约了学校经费。

综合以上包干制试点实践来看，包干制能够解决科研经费管理长期以来存在的顽疾，有力促进科研活动顺利开展，主要体现在以下几方面：

1.“包干制”的实施跳出了科研经费管理的既定框架。现行的科研经费预算制管理方式，给财务管理和科研活动带来了困扰，造成了资金的巨大浪费。同时，引发了科研人员的道德困境，通过虚开发票，“用打酱油的钱来买醋”，拆东墙补西墙。科研经费越来越充盈，却无法很好地用在刀刃上。这次包干制实施，能够打破这个困局，为科研经费注入柔性管理的因素，应对科研活动的不确定性，从而解决“有钱不能花、有钱不好花”的问题。

2.“包干制”的实施改变了科研经费的预算管理模式。在包干制下，项目负责人在申报科研项目时，不再编制明细经费预算，只需提供项目资金需求总额。经费下达后，也不再像以前那样，严格按照明细科目预算安排支出，而是根据实际需要，在规定的开支范围内自主安排使用。实现了由刚性管理向柔性管理的转变。

3.“包干制”的实施有助于“放管服”改革政策的真正落地。包干制的实施是“放管服”改革的深入，可谓松绑再松绑，放权再放权。比如，包干试点项目不再分间接费用。学校与项目负责人协商确定管理费用提取比例。项目负责人根据实际需要，按照现行工资制度要求，自主确定绩效支出等。这些举措，将有助于改革政策真正全面落地。

4.“包干制”的实施大大减除科研人员的烦苛。包干制给了科研人员更大的自主权，是对科研人员的充分尊重和信任。改革的最大成效，就是大力减负增效，把科研人员从编制繁琐的预算、无穷的报表，以及复杂的报销审批程序中解放出来，让他们有更多的时间、精力，潜心向研、创新突破。

04

“包干制”落地实施面临的问题与困难

（一）国家宏观财政管理政策配套不到位

近年来，我国财政管理领域正在推行政府会计制度、全面预算绩效管理、内部控制建设等多项重大改革，这一系列改革总的方向和目标,是财政管理的进一步科学化、规范化、精细化。高校作为政府会计主体，应当执行国家统一的财政政策和制度。但科研经费“放管服”“包干制”，在某种程度上与财政管理改革的目标存在结构性的冲突。比如，包干科研经费不编制明细项目预算，与部门支出预算编制的要求相矛盾；预算绩效管理指标的编制与评价方法，与科研的周期性及客观规律不相适应；政府采购管理，在现行新增资产配置预算审批制下，“对科研急需的设备和耗材，特事特办、随到随办”的采购机制难以有效落地。上述这些问题的存在，造成单一科研经费管理制度改革，在实践上落地难，贯彻执行不到位。

（二）高校对经费自主权的进一步下放存在顾虑

由于我国科研经费管理政策在管、放之间不断地调整，使得高校对放与管的平衡难以把握，或迈的步子过大，存在政策扩大化执行问题；或谨小慎微，存在等待观望思想。科研经费包干制改革，其核心是进一步强化科研项目承担单位的法人主体责任和科研经费“项目负责人制”。在科研经费管理体系中，高校承担着巨大的财务管理和风险防控责任，政策落地是学校积极履责尽责的必要前提。包干制实施，如不基于权责一致的原则，明确各管理主体和层级的权责边界，一味地给科研人员松绑，给项目承担单位加压，势必会增加高校“放”的顾虑，会严重制约政策的实施效果。

（三）传统的财务工作思维和模式受到一定冲击

科研经费包干制，将会对高校固有的财务工作思维和模式带来一定冲击。原来按预算限额或比例控制支出结构的审核报销方式，已无法适应工作需要。高校财会人员在包干制管理模式下的职业判断，不仅要有全面的财会专业技能，还需掌握科研活动规律。此外，在简政放权、不限定明细支出限额的前提下，如何引导科研人员合理使用科研经费；如何利用信息化手段和大数据技术，构筑财务风险防控的有效防线，将成为财务工作面临的重大课题。

（四）以诚信建设为基础的约束机制亟待建立

科研经费包干制，在松绑放权的同时，一定程度上会弱化财务事前、事中管理。因此，为实现包干制的预期管理目标，必然要有完善的约束机制和强化事后监管作为保证。虽然主管部门提出了建立负面清单和诚信体系，强化监督检查等框架性制度文件，但对具体如何实施未予明确，实施结果如何运用也没有经验借鉴。约束机制不健全，会对财务管理秩序带来冲击，让改革再次走入“管则死，放则乱”的历史怪圈。

05

“包干制”实施的路径与对策

科研经费包干制,是把包干管理的特点和科研经费管理的要求有机地结合起来，建立科学高效的新制度模式，以释放管理制度优势，化解经费管理难题，提高资金使用效益，激发科技创新活力。为达到这一目标，针对存在的问题，特提出高校包干制实施的路径及对策。

（一）政府部门要着力破解包干制施行中的系统性难题

1.加强顶层设计，完善包干制改革配套政策。国家应加强顶层设计，尽快制定出台关于科研经费包干制实施的意见和办法。政府主管部门也要针对高校特点制定完善包干制实施的政策和制度。虽然高校科研经费纳入财政监管是理所应当的，但应通过制度设计，使其与一般公共财政预算资金的管理有所区别。比如，以高层次的法规制度，将科研财政资金与一般财政资金予以区分定位，避免一般财政资金的管理制度和政策无条件地自动适用于科研经费管理的状态。同时，主管部门应对相关法规制度中制约“放管服”“包干制”改革落地的条款、条例予以审查，及时开展“废改立释”工作，以保障政策间的衔接和一致性。

2.建立权责清单，进一步为科研承担单位确权释负。全面厘清科研承担单位和科研人员的权责边界，分类分项制定高校权责清单和科研项目负责人权责清单。这将有助于高校卸下“接”的包袱，保障政策得到积极贯彻执行，避免出现不作为或乱作为现象。同时，能够保障科研人员经费支配权的真正落实，使其明确知悉自身财务行为须承担的责任，压缩责任规避空间，遏制科研腐败行为。

3.加快科研诚信体系建设，强化评价指标及结果运用。政府部门要加快建立健全科研诚信评价体系，将科研预算绩效、科研人员经济行为等作为重要评价因素。推行非涉密科研项目财务决算公开制度。政府还应主导建立适用全国统一的科研诚信数据库，实现科研人员诚信信息全社会共享和公开可查，通过针对不同程度的失信行为，实行强制教育、亮牌警告、入黑名单和移交司法等措施，将科研失信行为与科研经费的争取、自然人权益挂钩，让科研诚信评价切实起到惩戒约束作用。

4.强化源头控制，做好包干制项目经费立项工作。“问渠那得清如许”，包干制实施好坏，经费源头控制尤为重要。科研立项主管部门,应首先制定出科学、合理的包干制经费资助定额、标准，并强化项目立项评审工作，从来源上保证包干制项目经费安排公平、真实、有效，进而保障科研经费顺利开支使用。

（二）以高校为主体，打通包干制政策落地实施“最后一公里”

高校应采取“微观下放、宏观控制”策略，完善包干管理机制，采取有效措施，扎实推进科研经费包干制实施。

1.提高认识，转变观念，为包干制实施做好思想准备。高校要积极营造健康有序的科研管理氛围，科研管理队伍应提高思想认识和政治站位，从促进科技创新发展的大局看待科研经费包干制，摆脱传统管理思维束缚，跳出个人得失，以充分信任广大科研人员为基础，本着“规矩在先、责任自负、科学抽查、违规必究”的原则，遵循“法无授权不可为，法无禁止即可为”的理念，大胆开展工作。

3.建立健全科研经费包干制度，实施管理流程再造。制定完善关于学校科研经费“包干制”使用、绩效考核、结题结账、监督检查、信息公开等各项规章制度，做到有法可依，有章可循。实施包干制管理流程再造，优化业务流程，减少审批环节，达到方便、快捷、高效的管理目标。

4.合理选取科研经费包干制试点的范围与形式。（1）试点经费范围。①横向科研经费，是通过科研合同以契约的方式取得的，对资金使用没有太多限制，学校提取科研管理费后，剩余项目经费归课题组包干使用。②纵向科研经费，是指政府财政资金支持的科研资助经费和项目经费。立项部门要求纵向经费采取包干制使用的，必须从其规定。③基本科研业务费，学校立项分配后应采取包干制管理。（2）试点内容形式。①科研项目经费使用整体包干，由项目负责人按规定自主安排使用。②科研经费使用中的单项包干：科研住宿费包干，根据出差人员可享受的住宿费标准和出差自然天数计算发放住宿费。科研会议费包干，根据会议层次及各项会议费用开支标准，按照出席人数和会议天数，确定会议费包干总额。③科研人员年薪制试点。学校实行以增加知识价值为导向的经济分配政策，推行科研人员年薪制或科研绩效奖励包干制。

6.建立工作协同机制，打造信息化管理服务体系。科研经费包干制的实施是一项系统工程，涉及到学校科研、财务、资产、招标、合同、审计、人事薪酬等业务管理领域。因此，高校应通过建立工作专班、跨部门联席会议等形式，建立协同管理机制，形成工作的同频共振，取得“1+1＞2”的工作效果。利用互联网和人工智能技术,构建一体化的科研管理信息平台，打造“线上线下”相结合的科研管理服务体系，确保科研经费管理的效率和精准度。

7.加大审计监管力度，建立有效的监督约束机制。实施包干制，不能“一包了之”。应坚持事前管理以预警为主，事中控制有疑从无，从严强化事后监督。高校要通过积极配合政府审计检查，加强内部审计，主动引入社会监督，建立起“三位一体”的科研经费监管体系。实行以科研成果为目标导向的评价制度，重视评价结果的利用。完善科研信息公开平台，将包干制科研项目经费决算信息，按规定在校内公开。建立个人违规违纪“负面清单”。学校纪检部门对科研经费使用中出现的问题，严格执纪问责。多管齐下，形成科研诚信联合奖惩机制，避免高校科研经费包干制出现系统性风险。

（三）科研人员应自觉自律，厉行节约，合规合理使用科研经费

1.加强对科研经费管理制度政策的培训学习。科研经费的管理，固然不能要求科研人员成为财务专家，会看报表、懂审计，但知法是守法的前提，科研人员有必要加强财政法律法规常识的学习，积极参加各种科研经费管理制度培训，明晰科研经费管理使用中的政策要求，及时掌握管理动向，避免因不懂法、不知法而出现违规行为。

2.严格遵守科研伦理道德，诚实守信，廉洁自律。包干制模式下，无预算不意味着无约束，科研经费的公共属性不因管理模式的变化而改变。科研经费管理权的下放，外部监管的相对弱化，更加需要科研人员“信用+自律”，时刻牢记科研经费的公款属性，不能让“包干制”成为自己的创收捷径。严格落实科研项目负责人承诺制，经 费支出应遵循合规合理、真实相关的原则，公私分明，厉行节约，确保用于科研活动所需，保证资金使用效益。

3.增强预算管理意识，提高经费使用的计划性。科研经费实行包干制，在实务操作上不再设置细化的预算控制，但“凡事预则立，不预则废”，科研人员仍有必要自行建立预算约束，并根据科研活动实际予以调整。科研项目负责人应对包干项目经费制定详细的使用计划，并按计划执行。对经费支出计划要定期回顾、分析、评价，直观判断科研活动的进展情况，把握资金使用进度的合理性，防范支出结构性失衡，避免低效投入，影响科研活动正常开展。

4.执行科研财务助理制度，配备财务助手。课题组应根据实际工作需要，按照学校的有关规定和要求，选拔聘用科研财务助理，从事科研经费管理工作，让专业的人干专业的事，把科研人员从繁琐的具体事务性财务管理中解脱出来，身无旁骛，投入更多精力到科研活动中，多出成果，快出成果。

06

结语与展望

“包干制”是我国科研经费管理体制改革的创新性探索，将进一步激发创新活力，提高科研经费投入产出比，助力实现国家创新驱动发展战略。在包干制改革中，国家应加强顶层设计，改进管理，简政放权，大力引导。高校要顺应形势，找准路径，积极作为，完善制度，建立机制，强化管理，改善服务，确保包干政策落地实施，既能够充分激发科研人员投身科研事业的热情，又能够维护宽松有序的科研财务运行秩序，将“放得下，接得住，管得好”落到实处，保障学校科研事业快速健康发展，助推高校“双一流”建设迈向新台阶。

本文作者：何维兴 焦朝辉

作者单位：山东大学 财务处

（原文刊载于《中国高校科技》2020年第11期，略有删节）

▼

▼