第一章 财务分析与合规性审查

一、PPP模式项目评估与评价

所谓项目评估是指在项目投资决策之前，由投资人委托专业的第三方组织，针对项目可行性研究报告中，项目建设的可能性、必要性，与产业政策及各项规划的符合性，建设方案的先进性与适用性，财务方案的可行性，经济、社会、资源及环境影响的外部效应，项目不确定性与风险等内容，进行全面分析评估归纳，综合判定项目实现的可能性。而所谓项目评价是指对一个正在实施或是已经完成实施的项目，定期而有系统的分析在项目决策阶段所设定或评估的目标是否已经达成，或是有哪些评估事项在评估时是有所遗漏或是不足的，未来进行项目决策时应吸取教训避免相同的错误重演。

传统模式中的项目评估与评价，其内容与方法在学理上已经构建出一套相当完整的分析体系，目前已经普遍运用在各种项目投资决策程序中。但是反观PPP模式的项目评估与评价的内容，除了传统模式项目评估与评价所要求的内容外，是否应该基于PPP模式的性质，增加特别的评估与评价内容？或是对于目前已经增加特别的评估与评价内容，在学理与实践中进行更进一步的系统化梳理，这是本书所关心并且想要研究讨论的问题。

基于上述的观点，笔者认为，针对PPP模式特殊性质的项目评估与评价，可以从PPP模式的定性分析与定量分析两方面说起。所谓PPP模式的定性分析是指PPP项目实施方案中的交易结构内容是否合规？因此PPP模式的定性分析也可以称之为PPP模式的合规性审查。PPP模式合规性审查的核心有两点，基本上就是确认政府支出责任是否合规并且受到控制，以及项目产出是否更有效率，其审查的基本内容包括：(1)PPP项目政府的支出责任是否构成隐性债务,(2)该项目是否适宜采用PPP模式，(3)除了完成项目一般前期决策程序外，是否针对PPP模式完成特别的前期决策程序，特别是物有所值评价与财政承受能力论证的相关要求，(4)是否假借PPP模式通过平台公司进行变相融资，(5)PPP项目的股权结构是否发生明股实债、政府承诺回购股权或是政府保证最低收益等情形，(6)项目的运作方式是否体现了项目全生命周期集成以及风险合理分配的精神，(7)项目是否有明确的项目产出要求以及相应的绩效考核指标，(8)政府付费金额是否发生提前锁定与固化政府的支出责任，(9)社会资本方的选择程序是否经过充分的竞争等。

而所谓PPP模式的定量分析是指对于项目采取PPP模式时，评价该项目的财务方案内容是否符合相关要求，因此PPP模式的定量分析也可以称之为PPP模式的财务分析，其分析的基本任务包括：(1)是否具备有财务生存能力、偿债能力与获利能力，(2)是否通过物有所值评价，(3)是否通过财政承受能力论证，(4)分析成本组成以便未来进行物价波动时的调整，(5)在符合付费控制的整体要求下设置竞价参数，并根据竞价参数计算及动态调整项目付费数额。

因此，PPP模式的合规性审查与PPP模式的财务分析，是基于PPP模式的特殊性质，所增加的项目评估与评价内容，两者共同构成了PPP模式项目评估与评价的重要内容。此外，针对PPP模式操作指南以及财政承受能力论证指引，许多学者专家呼吁的几个关键修订方向，和PPP模式项目评估与评价的内容有着密不可分的关系，因此本书将结合这些最新的趋势，系统讨论PPP模式的合规性审查与财务分析的相关问题。

最后，笔者要特别说明的是，由于目前专门研究PPP模式财务分析问题的专家比较少，以至于讨论财务分析的书籍与文献的数量，远不如讨论PPP模式合规性审查的文献数量来得多，笔者在全国各地讲授财务分析课程时也发现，从事PPP模式操作的相关人员，对于财务分析的许多问题充满了各式各样的疑惑，尤其是政府部门主管PPP模式的相关人员，有时连基础的财务分析问题都没能掌握，因此笔者将PPP模式财务分析的内容列为本书的重中之重，并将相关章节安排在本书的前面，而不得不将PPP模式合规性审查相关章节的内容安排本书的后面，这也是为何本书书名订为“PPP模式财务分析与合规性审查”的原因。所以各位读者千万不要因为书名而误解为PPP模式的财务分析应先于合规性审查进行评估与评价，正确的评估与评价顺序应该是，先进行项目合规性审查再进行项目的财务分析，请各位读者特别注意。

二、PPP模式财务分析的意义与价格体系

当项目采取PPP模式时，根据现行的PPP相关政策法规、会计规定、税收规定和价格体系下，通过对于项目现金流入与流出的预测，设置财务模型计算财务指标，并且根据计算出来的财务指标数值，分析项目是否有达到财务分析任务的要求，也就是分析项目是否具备有财务生存能力、偿债能力、获利能力、是否通过物有所值评价及财政承受能力、计算调价参数、并且在付费控制下，设置竞价参数动态调整项目付费金额，有关PPP项目的财务任务的内容，笔者会在本书第六章中详细介绍。

在这里笔者想要简要的说明一下有关财务分析所涉及到的价格体系问题。由于影响价格变动的的因素很多，因此当财务分析需要预测项目现金流出的金额时，这个预测的金额应考虑哪些价格变动因素，就成为财务分析是否准确的关键因素。一般而言，财务分析涉及的价格体系，学理上的分类有三种，分别是基价、时价与实价。所谓基价是指价格以基准年的价格水平表示，不考虑其后可能发生的价格变动，因此如果采取基价，PPP项目合作期间每个计算周期的价格都是相同的。所谓时价是指任何时候的可能发生的市场价格，它包含了相对价格变动(商品之间价格发生变化的因素)和绝对价格变动(物价总体水平的变化)的影响。所谓实价，是指以基准年的价格水平，考虑相对价格变动因素的价格，计算方式可以由时价扣除总体物价水平变化的影响求得[1]。

笔者认为财务分析的价格体系除了上述三种分类外，应该还要增加一类，笔者称为调价，也就是指以基准年的价格水平，考虑绝对价格变动因素的价格，目前实践中常见的计算方式就是将基价放入PPP合约所约定的调价公式中进行调整计算。

有关PPP项目财务分析的取价原则，笔者认为应以项目付费控制作为指导原则，并且在不同的阶段采取不同的取价原则，以反映项目的客观成本变化。例如在控制价阶段所采用的预测价格是可研报告中的估算价格，因此可以理解为取价原则是采用基价进行计算；但是到了签约阶段就要考虑竞价参数对于价格的影响，这时可以理解为取价原则调整成为实价；到了决算阶段就要采用工程决算金额作为计算价格，这个时后的取价原则可以理解为是采用了时价；到了运营阶段，因为要考虑物价波动对项目所造成实际成本的影响，因此这个阶段的取价原则应采取调价。有关付费控制对于价格体系的影响，本书在第五章会有更为详细的讨论与分析。

三、为何本书建议使用财务分析法，而不推荐使用公式法的原因

有关政府支出责任的计算公式，除了等额本金终值公式(也就是21号文公式)之外，实践中常见的公式还有等额本息计算公式、等额本金计算公式。有人主张等额本金终值公式计算出来的运营补贴，导致补贴金流前低后高，因而造成项目公司在运营初期因为现金流入不足，无法偿还银行贷款，所以如果改用等额本息计算公式或是等额本金计算公式，就可以克服补贴金流前低后高的问题。笔者虽然同意前述主张，但是笔者认为无论采取哪种计算公式，都无法改变公式法计算运营补贴，存在着许多其他问题，具体内容说明如下：

第一、资金时间价值考虑不完全：

财务分析是以净现金流作为计算基础，而公式法是以工程总投资作为计算基础，虽然两种算法都考虑了资金的时间价值，但是财务分析方法是从项目全生命周期考虑资金时间价值，而公式法只考虑了部分的资金时间价值，例如公式法建设期的资金时间价值没有考虑，运营期经营成本的资金时间价值也没有考虑，所以财务分析法更全面的考虑了资金的时间价值，计算的金额更为准确。

第二、建设期利息的计算充满了问题：

公式法是以工程总投资作为计算基数，而工程总投资等于建设投资与建设期利息的总和，有关建设期利息的计算目前在实践中充满了各式各样的问题，例如：现在可研报告对于建设期利息的计算，没有考虑建设期利息的还款来源，此外，先花用资本金再花用贷款，或是资本金与贷款金额等比例花用，都会大大的影响建设期利息计算的金额，又或是未来工程竣工结算，审计单位会如何审计建设期利息，恐怕又是充满争议的；以上所述的问题，在财务分析法中都可以得到解决，因为采用什么方法计算建设期利息，在财务模型中都可以看得出来的，并且可以进一步验证金额的正确性。

第三、付费利率i值的取值没有客观标准：

公式法中的付费利率i值，及财务分析法中的内部收益率，是两个完全不同的概念不能画上等号；目前付费利率i值的取值没有客观标准，而内部收益率的取值是有相对客观的标准，常见的取值方式是用融资前税后内部收益率和基准利率作比较，实践中很多人计算付费利率i值时因为没有取值标准，所以使用内部收益率推算付费利率i值，由此更可以证明付费i值是一个没有取值标准的计算参数。此外，笔者还要补充一个有关大数据的问题，有很多专家学者建议PPP主管部门对PPP项目的回报率进行大数据统计，目的是为了针对项目进行物有所值的大数据分析，并且希望可以进一步统计与比较不同行业别PPP项目的回报率，但是有关回报率的统计需要使用相同基础的参数，才能进行比较与统计，现在按《新版财政承受能力论证指引》的规定，项目可以选用付费i值作为回报率，也可以选用内部收益率作为回报率，这样统计出来的数据缺乏相同的基础，势必对大数据的分析造成一定程度的影响。

第四、以工程总投资作为计算基数，少算很多成本：

由于公式法的计算基数(也就是P值)采用工程总投资，而工程总投资的估算是以传统模式作为基础来计算的，所以估算金额会很少算很多成本，例如：工程总投资中是没有计算企业所得税、增值税、税金及附加费、没有计算运营期的融资利息等。但是财务分析法没有这方面的问题，因为在财务分析法中有利润表可以计算企业所得税，有营业收入、税金及附加表计算增值税、税金及附加费，有还本付息计划表计算融资利息，所以不会发生少算成本的问题。

第五、无法进行财务可行性评估：

在财政部新修订的《新版PPP模式操作指南》中要求，编写实施方案时方案中要增加财务分析的内容，一般财务分析的内容包括项目是否具备有财务生存能力、偿债能力以及获利能力，而这些能力的评估需要制作财务模型计算财务指标才能进行判读。纯粹使用公式法计算政府运营补贴是不需要计算财务指标，没有计算财务指标是没有办法进行财务分析，这将势必回到财务分析方法才能进行分析。

第六、无法计算分红及剩余财产对于项目收益的影响：

PPP项目中实施机构为达补贴目的，在投资项目公司时，通常会和社会资本方约定实施机构抛弃分红权或是抛弃剩余财产分配请求权，但是实施机构抛弃权利也不是白白抛弃，而是为了补贴而抛弃，所以基于公平原则，如果实施机构采用抛弃分红权或是剩余财产分配请求权的方式补贴，在社会资本方税前内部收率不改变的前提下，则实施机构付款的运营补贴就该相应的减少，有关减少金额的计算，需要通过社会资本方税前内部收益率这项财务指标才能达成。在实践中有人直接扣减工程总投资金额，试问实施机构抛弃分红的金额要如何抵减工程总投资？这是很不准确也没有依据的计算方法。

第七、BOOT项目股权移交对于项目收益的影响：

BOOT项目合作期间到期时，项目公司按约定要把项目的产权移转给实施机构以完成项目移交，而为了避开不动产转让所产生较大金额的税费，在交易结构设计上会采取股权转让替代产权转让，也就是社会资本方将其对于项目公司的股权无偿转让给政府方的出资代表，而间接达到产权转让的效果。这种移交方式虽然可以达到合法避税的效果，但是会将股本金以及法定盈余公积金一并移交出去，因而对社会资本方的回报率产生一定的影响，如果要计算出影响程度，需要使用财务分析中的社会资本方内部收益率才能计算，公式法是无法计算的。

四、PPP模式财务分析的方法

PPP模式财务分析的方法可以区分为三个环节，分别是基础数据、财务模型与财务指标。所谓基础数据是指项目的收入、成本和收益等三类和项目有关的基本数据；而财务模型是指一系列由辅助财务报表与主要财务报表所组成，可以自动计算财务指标的电子文档；至于财务指标是指和项目财务有关的一系列由财务模型所计算出的指标数据，这些指标数据可以供判读项目财务任务是否可以达成。

有关财务分析方法的三个环节彼此之间的关系是，将搜集整理的基础数据，输入到设定的财务模型之中，并通过财务模型计算出各项财务指标，因此如果要得出正确的财务指标，其关键因素在于基础数据的内容和财务模型的设定，两者都必须正确无误缺一不可，但是基数数据多如牛毛，再加上财务模型中的各项报表相当复杂，如何确保基础数据与财务模型的正确是一件说起来容易做起来繁琐的一项工作，因此本书将在下一章节中说明如何做好基础数据与财务模型的管理。

[1]参见全国咨询工程师(投资)执业资格考试参考教材编写委员会编著，《现代咨询方法与实务(2019年版)》，中国统计出版社2018年12月版，第267~268页。

作者：余文恭

编辑：上海远基咨询