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编者按

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会庄严宣告：我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。值此之际，《中国金融》微信公众号再次分享“决战脱贫攻坚决胜全面小康”专栏文章，回顾金融系统在助力脱贫攻坚、全面建成小康社会道路上所做的贡献。

作者｜汪小亚　唐诗「清华大学中国农村研究院学术委员会；中国银行」

文章｜《中国金融》2020年第24期

近年来，中央高度重视脱贫攻坚工作，对金融扶贫工作作出了一系列部署。证监会、人民银行等部门先后颁布指导性文件，注重发挥资本市场在脱贫攻坚中的作用，鼓励资本市场利用多样化融资工具吸引资本向贫困地区聚集，交易所、行业协会优化完善对上市公司和证券、期货、基金机构的考核评价体系，引导资本市场利用专业优势服务脱贫攻坚。

资本市场服务脱贫攻坚的路径及效果

为全面贯彻党中央、国务院关于脱贫攻坚的战略部署，积极落实证监会关于资本市场服务脱贫攻坚的重要指示，资本市场综合运用股权融资、债券融资、新三板融资、区域性股权市场融资、金融产品保值增值等多层次资本市场融资方式，精准对接贫困地区企业融资需求，多样化拓宽直接融资渠道，积极引导资本市场资源投放到贫困地区，有效拉动贫困地区脱贫致富。

• 股权市场服务脱贫攻坚的路径

贫困地区经济发展滞后，但独特的自然资源优势和产业政策优势也孕育了一批要素禀赋较好、盈利能力较强、具有发展潜力的企业。

利用主板市场扶持贫困地区企业首次公开发行股票并上市融资。2016年，证监会对申请首次公开发行股票并上市的贫困地区企业出台“绿色通道”政策。据证监会统计，截至2019年末，已有14家贫困地区的企业通过绿色通道实现IPO，累计融资79亿元，此外，还有近70家贫困地区的拟上市企业正在筹备上市工作。贫困地区企业通过IPO融资上市辅导，能够进一步规范公司治理，拓宽直接融资渠道，带动当地优势资源产业化、规模化发展。

利用主板市场扶持贫困地区企业再融资。2016年，证监会对符合条件的贫困地区上市公司再融资给予适当支持。据中国证券业协会统计，从2016年到2018年，贫困地区上市公司开展的股票增发融资项目超过9个，融资金额为283.15亿元。贫困地区上市企业作为当地的明星企业，为当地贡献较高的财政收入，创造了大量的就业机会，通过股票增发等再融资项目，能够有效降低企业的资产负债率，优化财务结构，提升抗风险能力，提升公司经营业绩及整体效益；能够拓宽融资渠道，提升融资效率，满足业务发展的资金需求；能够继续贡献财政收入和就业机会，进一步带动当地支柱产业发展。

利用新三板市场扶持贫困地区企业挂牌融资。2016年，证监会对注册地在贫困地区的企业申请在全国中小企业股份转让系统挂牌的，实行绿色通道政策，减免挂牌费用。据证监会统计，截至2019年8月末，新三板市场累计服务贫困地区的挂牌公司315家，涉及22个省份的179个县区，累计减免挂牌费用约5000万元；169家贫困地区企业在新三板实施股权融资，涉及金额约200亿元。2019年，7家贫困地区企业在新三板挂牌，17家挂牌公司融资5.81亿元，全年共减免挂牌费用39万元。新三板挂牌不仅促进企业自身的法人治理和财务规范得到明显改善，经营机制焕发新的活力，经营效益逐步提升，进一步拓宽了融资渠道，还推动贫困地区产业发展，带动贫困人口就业，增加当地政府财政收入，对推动贫困地区产业转型升级具有促进作用。

通过区域性股权交易市场精准匹配贫困企业融资需求。作为多层次资本市场体系的“塔基”，区域性股权交易市场具有门槛相对较低、服务方式较为灵活等特点，是规范培育企业主体、助力企业融资融智的普惠金融服务平台，能够为贫困地区中小微企业提供个性化、多样化的资本市场融资服务。据中国证券业协会的公开数据，2018年，贫困地区企业通过区域性股权市场融资43.92亿元，进一步拓宽了贫困地区中小微企业融资渠道。

• 债券市场服务脱贫攻坚的路径

2016年，证监会对注册地在贫困地区的企业发行公司债、资产支持证券实行“绿色通道”政策。结合贫困地区资源禀赋，证券公司不断创新融资方式，为贫困地区开发扶贫债、扶贫资产支持证券等金融产品，发挥债券特性和作用，拓宽扶贫资金来源，实现扶贫模式由国家“输血”向地方“造血”转变。根据证监会统计，截至2019年8月末，全国范围内累计发行扶贫公司债及资产支持证券79只，累计发行规模为407亿元。2019年，交易所市场累计发行扶贫债25只、金额170.74亿元，发行扶贫资产证券化项目4单、规模20亿元。债券市场的发行人覆盖贵州省、安徽省、湖南省、重庆市、四川省、广西壮族自治区、云南省等多个经济欠发达地区，募集资金用途涵盖易地扶贫搬迁、贫困地区基础设施建设、棚户区改造、特色产业发展、绿色生态扶贫建设等领域，在不同领域支持了贫困地区因地制宜发展特色产业。

• 期货行业参与脱贫攻坚的路径

自2016年，“保险+期货”保障模式首次写进中央一号文件后，连续4年的中央一号文件都有提及。证监会支持符合条件的贫困地区优先开展“保险+期货”试点，对期货经营机构开展“保险+期货”试点项目适当减免手续费。三年来，大连、郑州、上海三家商品期货交易所提供主要资金支持，50家期货公司和12家保险公司合作，共在23个省区开展了249个试点项目。其中，2019年共立项128个，涵盖大豆、玉米、鸡蛋、豆粕、白糖、苹果、红枣、天然橡胶8个品种，3家商品期货交易所支持资金共计约4.1亿元，较2018年增长51%，承保现货规模约339万吨，其中62个项目涉及国家级贫困县，43个贫困县的15.77万户贫困户从中受益。经过不断完善和推广，贫困地区“保险+期货”试点效果逐步凸显，有效利用了期货市场价格发现和对冲风险机制，完善了传统的再保险机制，在贫困地区农民最需要稳定收入的时间窗口为其提供保障，成为促进贫困地区农业发展、农民增收和防灾减损的重要措施。

资本市场服务脱贫攻坚的挑战

股权市场方面，证券基金机构在贫困地区展业的收益低，主观意愿不强。贫困地区企业和项目的底子薄弱，券商普遍要给予优惠的收费标准；由于企业和项目地处偏远，为其提供服务时要付出额外的时间和空间成本；贫困地区项目通过发审的概率低，2017年贫困地区企业IPO过会率只有54%，远低于80%左右的平均水平；加之大量额外的前期规范性工作等因素，导致券商在贫困地区展业的成本高、收益低。

新《证券法》和注册制背景下，“绿色通道”政策的作用有所弱化。2020年3月新《证券法》实施，中国股票发行“注册制”改革将从现有的科创板逐步覆盖到所有板块。目前一家公司从递交材料至证监会或交易所到发行平均时间基本能够控制在1年以内。这就使得贫困地区企业IPO的“绿色通道”政策吸引力明显减弱，好企业迁址到贫困地区的意愿大为降低。

债券市场方面，投资者积极性有待进一步挖掘。从2016年国家出台各项扶贫政策以来，扶贫专项债发行规模逐年递增，但与普通公司债相比，整体规模还是很小。除了发行门槛高等因素外，另一个主要原因是销售难。产品通过发行审批后，难以找到投资者认购，那么就无法完成通过资本市场融资功能，这也是影响部分发行人和中介机构发展扶贫债市场的重要原因。

监管政策协同有待进一步完善。为落实国家脱贫攻坚战略，2016年3月16日七部委联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，随后各部委、监管部门也相应出台了各自指导意见，为金融行业助推脱贫攻坚指明了方向，取得了较好的效果，但也存在政策间需进一步相互协同的问题。例如，目前的政策多集中在前端，即在申请审核端出台了很多鼓励政策、便利措施，鼓励贫困地区企业、中介机构积极通过资本市场助推脱贫攻坚，但在发行端、投资者层面的政策力度尚需进一步加强。另外，其他相关的部门，如税务、登记托管机构也存在政策协调的必要性。

“保险+期货”模式方面，保费成本较高、来源单一，市场可持续性堪忧。在贫困地区开展的农产品“保险+期货”项目主要实行价格保险，与成本保险相比，价格保险本身的性质决定了其保费相对较高，对于种植利润微薄的农户来说很难承担保费费用，故现阶段贫困地区试点中的保费费用绝大部分由商品交易所承担，如广西罗城白糖试点保费资金全部来自郑州商品交易所，可视为商品交易所的扶贫行为。所以，此种情形也一定程度上限制了试点范围的进一步扩大。如该试点下一步未取得中央财政或地方政府资金支持，仅依靠交易所的补贴资金，难以形成长久有效的补贴机制。

保险公司和期货公司的权责划分有待进一步明晰。农产品“保险+期货”模式以应对农业生产、销售等各环节日益增长的风险保障需求为目标，由期货公司和保险公司共同参与，需要双方共同开发适应农产品及市场特点的产品和交易方式。该模式中，保费由交易所承担，保险公司赚取通道费用，所以保险公司层面有激励制定较低的目标价格来降低理赔概率，而且保险公司在转移风险时也会尽可能承担较少的风险责任，从而更好地保护保险公司利益。随着农产品“保险+期货”覆盖面的不断拓展，相应的套期保值交易范围也将不断扩大，期货公司为对冲场外期权的市场风险，将不得不在期货市场进行频繁交易，尤其在标的行情不利于赔付的年份，不仅对对手盘的要求越来越高，而且还会带来较高的经营成本。一旦期货公司经营不善，形成亏损，将严重影响该模式的可持续性。

加大资本市场服务脱贫攻坚的几点建议

加大政策引导，改善股权市场扶贫机制。监管部门要在股权市场审批速度加快的背景下，注重提高绿色通道政策的吸引力。例如，针对贫困县企业挂牌新三板以及挂牌后的转创新层、精选层操作予以适当政策放宽；企业迁址到贫困县后，要鼓励迁址企业稳得住和扎得深。行业协会要研究细化证券公司脱贫攻坚成效专项评价指标。地方政府向贫困地区企业提供资金支持、政府补助、税收减免、土地优惠等政策。加强贫困地区的信用体系建设，如政府部门在全国贫困地区筛选培育不同发展阶段的优质企业，建立拟上市挂牌企业后备资源库。

聚焦扶助对象，健全市场化“造血”机制。股权市场扶贫要从扶助企业出发，扭转企业股东落后的管理思路，加强企业管理人才和技术人才的培养，提升企业的公司治理、精细化管理能力，提高企业财务管理的规范性、财务信息的透明度，促使企业有效运用筹集到的资金，提高企业的资金实力和技术水平，促进企业主营业务持续发展，为贫困地区产业发展注入强劲动力。鼓励产业优势突出的挂牌企业或上市公司跨地区、跨所有制实施收购兼并，延伸产业链，带动产业集群发展；引导经营业绩差、主营业务不突出的挂牌公司或上市公司通过并购重组注入优质资产，增强持续经营能力。

给予扶贫债券投资者的政策激励。为了推动投资者对扶贫债的积极参与，建议国家政策鼓励投资者持有一定比例的扶贫债，并可以比照国债、政策性金融债和政府支持债券的标准，给予扶贫债投资者利息所得税减免或减半的税收优惠政策。这样一方面可以提高投资者的认购积极性和实际收益水平；另一方面，由于有免税或减税带来的效应，投资者在扶贫债的定价上也会较目前有所下降，有利于降低扶贫债发行主体的融资成本，实现双赢。

丰富保费来源是“保险+期货”模式可持续的关键。单纯依靠交易所作为试点保费来源并非长久之计，也限制了该模式的进一步发展。建议进一步推动政府有所作为，鼓励银行、龙头企业、农民合作社、社会资本等各方力量逐渐加入该模式，一方面可以丰富模式参与主体和延伸产业链的辐射面；另一方面，可以推动社会资金加入保费补贴队伍，拓宽保费来源。针对风险集中于期货经营公司的情况，建议探索风险分散多元化机制；推进补贴政策改革，进一步助力“保险+期货”模式由试点转向常规。

探索“保险+期货”模式创新。从“保险+期货”模式的可持续性出发，要推动建立健全更加科学的保险目标价格定价机制，形成期货、保险、政府、农户多方主体利益更加均衡的运行模式。进一步厘清保险公司、期货公司、交易所等相关利益主体的权责利关系，针对期货公司风险敞口增大的情况，可以探索建立保险公司与期货公司收益风险共享机制。在“保险+期货”的框架下延伸服务供给，通过价格保障，给需要贷款的农户增信，尝试价格保险保单质押贷款，还可以加强与农业信贷担保体系、银行等金融机构的合作，推动“融资+担保+保险+期货”等模式创新。 ■

(本文由《资本市场服务脱贫攻坚的案例研究》相关内容整理而成，课题由清华大学五道口金融学院资助。课题主持人:汪小亚。成员：杨志海、俞铁成、星焱、周铭山、谭智心、何婧、唐诗等。本文观点与作者所在单位无关)