30 年前，希望工程的一双女孩的大眼睛打动了无数国人的心，那是普通民众对中国公益最初也是最深刻的印象。从开始的由官方承办的公益组织，到如今的草根公益组织，再到微博上每天都生动存在的爱心转发，国人们的爱心被前所未有的激发出来。关注增加的同时，也带来了舆论监督的增加，当慈善组织被放到了网络的放大镜下检验，问题也如千层浪般一个一个显现。

慈善组织作为非营利性组织，所有权形式特殊，资产的所有权并非属于捐款人，而属于组织自身所有。慈善组织的资金并非来源于顾客收入，不存在利润考核指标，权责利并不十分明确，所以在与管理相关的内部控制制度的建设上积极度往往不高。但另一方面，在非营利型组织中，为了防止腐败、提高资金的使用效率，以赢得捐款人的信任，内部控制制度又显得尤为重要。已有研究证实慈善机构内部控制失效是导致慈善机构信任危机的主要因素之一。

2011 年，“郭美美”的炫富事件使红十字会处于风口浪尖，随后有越来越多的问题曝光出来，比如会计核算不合规，超标采购、物资浪费、天价接待费等等，透过红十字会出现的问题，我们可以总结出一些非营利组织中内部控制制度中的漏洞，而这些漏洞可能也存在于不少营利性的企业中。

财务管理水平不高

2011 年6 月27 日，国家审计署发布《2011年第31 号审计结果公告》显示：中国红十字总会及其及所属单位，在预算执行中存在5 个不符合会计制度规定的问题，并指出问题金额为219.71万元。次日，红十字总会副会长王伟解释称：公告所披露的问题是针对总会2010 年财政拨款的使用，不涉及社会捐款，且问题均源于技术层面操作不当与核算不规范，不存在贪污腐败、假公济私、“小金库”等问题。

财务管理水平不高是多数非营利组织的弊病。2011 年发布的《广东省非营利组织财务管理现状调查分析报告》显示，财务人员配置不足、专业胜任能力不够已成为多数非营利组织财务管理水平提升的最大制约因素。调查发现， 仅有29% 的组织会计由机构专职人员担任，超过70%的组织会计为志愿者、外聘兼职人员等担任或由会计公司代理记账，50% 的组织出纳不具有专业背景。

相当数量的非营利组织的财务内部控制水平还不理想。调查发现少部分机构甚至没有实现财务上会计和出纳的职务分离或没有明确的会计和出纳人员，多数机构的会计不是机构的专职人员，会计在参与机构财务内控上显得十分薄弱。41%的组织对银行账户没有做到有效监控，56% 的组织对库存现金无限额规定，22% 的组织没有定期核对银行对账单;40% 的组织对收据管理不完善。

在财务制度的建立和运行上，33% 的组织未建立书面的财务管理制度，67% 的组织建立了书面的财务管理制度，但得到有效执行的仅占其中50%;这与本次调查对象组织中存在初创和规模较小的机构有关，但也说明部分非营利组织财务制度化建设和管理的意识不强烈。还有不少机构建立的财务制度流于形式，不符合机构实际情况，也未有效执行。

预算控制不严

2011 年7 月19 日，中国红十字会晒出了“三公”费用：2010 年“三公”决算152 万元，其中出国( 境) 费107 万元、公车费用30 万元、接待费15 万元。红十字会公布今年“三公”预算为151.16 万元， 其中接待费预算由15 万元降至3万元。由此可见，2010 年得接待费已近超出预算400%，属于严重超支。

在营利企业中，每年的业务接待费不能超过主营业务收入的千分之五，否则多的不能在应纳所得税额中扣除。在非营利企业中，业务接待费也应该控制在应有的范围内，对于超出400% 的情况，内部控制在制作预算和执行预算方面是是失效的对于办公经费控制不严，主要是一些公办的慈善机构每到年末开始突击花钱，以使下一年度国家财政增加拨款。中国红十字会的在经费方面的内部控制不严格，没有制定正确的预算或执行中的偏差得不到有效的控制，容易导致行政费用超支。

授权批准控制制度落空

据报道，2009 年底，红十字总会未将所属干细胞管理中心项目资金累计结转和结余25.32 万元纳入 2009 年度部门决算和2010 年部门预算，也未报经财政部门审核确认。没有得到审批的事项却能实现，可见红十字会的授权批准控制制度落空了。

授权批准是内部控制的一项重要控制方式，中国红十字会尽管也采用了授权批准的控制手段，也规定了不同额度资金使用的分级授权标准，但由于这一授权控制方式使实际操作程序增加，一定程度上影响了管理运作效率。因此，为提高管理效率，在实际操作中红十字会的内控人员充分运用分解经济事项的方法，一方面降低批准级别，同时也达到了绕过控制程序的目的，从而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。

信息不透明

2012 年7 月7 日，在全国红十字会系统廉政工作会议上，中国红十字会许下承诺——“公开透明”。 7 月23 日，中国红十字会下发公函，表示“要建网络信息发布平台，两年内信息公开”。

仅仅8 天后，中国红十字会总会在7 月31 日上线捐款信息平台。但这个仓促上马的信息平台，并没有实现红十字会公开透明的承诺，而是漏洞百出。输入一些“慈善明星们”的信息进行查询，结果却令人震惊：“葛优”只捐了1 元;“成龙”一日捐6 次，每次1 角钱;“周润发”捐款1 分钱;“李连杰 ”及壹基金三次捐款不足1000 元。根据媒体曾经公布的数据，在玉树地震后，成龙以个人基金会的名义捐款超过2300 万元，李连杰壹基金捐赠超过200 万元。红十字会声称通过信息查询，可以了解个人捐款10 万元以上和企业捐款50 万元以上的款项使用情况。而实际上，绝大多数人在地震期间的捐款是不到10 万元的，这就意味着，九成以上的捐赠者仍然无法知道自己的钱捐了之后去了哪里。

信息和制度上的不透明，是大多数慈善组织的弊病。对于官办的慈善机构而言，缺乏信息公开的动力;对于民间的草根公益组织来说，缺乏信息公开的能力。而信息的不透明通常是影响慈善组织公信力最大的因素。

缺乏有效的内外部审计监督

公开资料显示，近几年来，中国红十字会均聘请一家名为“中维会计师事务所”的会计师事务所对其所接受捐款进行年度审计。然而，据媒体调查，中维会计师事务所是一家只有5 个合伙人、30 万注册资本小型会计师事务所。其网上能查询到的信息少之又少，甚至连官网都找不到。

与知名会计师事务所相比，一般中小型会计师事务所所出具的审计报告在公信力方面会有所不足，社会舆论难免会对该项目审计结果的可靠性提出质疑。除了外部审计缺乏可信度以外，大部分的慈善组织没有建立有效的内部审计制度，这也是贪污和浪费能够掩盖的一个重要原因。

对于非营利组织来说，内部控制制度失效所暴露出的问题，更容易被公众抓住不放。在信息流动性越来越强的时代，营利组织，即企业内部控制制度中的漏洞，也如同非营利组织一样，一旦带来问题，引发的负面蝴蝶效应也是无穷的。

多年前的安然公司破产、世界通信会计丑闻，到近期的新大地造假事件，都是内部控制制度失效的典型案例。

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