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前言：

文章阐述了政府综合财务报告的重要性及意义，编制工作的开展情况。分析科学事业单位在试编政府综合财务报告中存在的编制人员水平、资产管理、会计核算基础工作及往来款项、收入及费用抵消等几个方面存在的问题与障碍，并针对如何提高政府综合财务报告的质量给出了对策。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，意味着我国建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告正式拉开序幕。政府综合财务报告将向社会公众提供更详实、准确的政府财务信息，它将会搭建起政府和社会公众之间有效的信息沟通平台，以提高政府信息的透明度，提高政府决策的公开度，从而促进政府向服务型政府转变，最终实现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。政府综合财务报告包括会计报表（包含资产负债表、收入费用表及当期盈余与预算结余差异表等）、报表附注，以及以此为基础进行的财政经济综合分析等。

·政府综合财务报告的意义及编制工作进展

（一）政府综合财务报告的意义

编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进治理体系和治理能力的一项基础性工作，是财政管理领域落实深化改革“抓铁留痕”的措施之一，具有重要而深远的意义：首先，编制政府财务报告将推动政府资产负债管理水平迈上新台阶，通过全面准确反映政府资产负债状况，摸清政府“家底”，加强政府资产管理和债务风险防控，提高政府宏观经济决策能力与水平，促进财政中长期可持续发展；其次，通过准确反映政府成本费用，合理评价政府绩效，促进降低政府运行成本、提升政府运行效率；第三，编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代，通过提升政府财政透明度，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求。

（二）编制政府综合财务报告工作进展

为了规范及指导权责发生制政府综合财务报告制度改革试点期间的政府财务报告编制工作，2015-2017年，财政部先后制定发布了政府财务报告编制办法、政府综合财务报告（政府部门财务报告编制操作指南、以及政府会计标准体系（包含政府会计基本准则、具体准则、应用指南及会计制度），初步建立起较为完整的政府财务报告核算及编制制度，使这项工作进入可操作的阶段。2016-2017年，部署开展政府财务报告编制试点，确定2个中央部门和7个地区试点编制2016年度政府财务报告；开展2016年度全国行政事业单位资产清查工作。2018年重新修订并发布了《政府综合财务报告编制操作指南（试行》、《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，以期更好的指导政府综合财务报告的编制，并根据《关于开展2017年度政府财务报告编制试点工作的通知》将试点中央部门及地区各扩充到20个。

·试编政府财务报告过程中存在的问题

编制政府财务报告的数据主要来源于中央部门决算报表，要求基层预算单位将申报年度内的各项经济业务调整到以权责发生制为基础，目前科学事业单位的大部分事项是以权责发生制为基础进行核算的，但是对于少部分事项,如固定资产（无形资产）购置、计提折旧（摊销）等，则采用的收付实现制加双分录核算的；同时由于各基层预算单位会计基础工作、内部控制制度等存在差异，政府内部单位间的业务往来核算不清晰、不完整，都导致在试编权责发生制政府综合财务报告确实面临诸多困难。

（一）编制人员水平参差不齐

以权责发生制为基础的政府综合财务报告涉及面广，信息含量大，涉及专业知识强，操作难度大，因此对编制政府综合财务报告的人员的业务能力和专业素质都提出了较高的要求。由于科研事业单位财务制度与政府综合财务报告的编制基础存在一定的差异，在短时间内，报告编制人员很难熟练掌握，思维模式不能及时的转换到权责发生制，可能会出现对基础数据报表间应当抵销、调整、合并事项的遗漏或处理有误，反映出的政府财务报告不完整准确。

（二）资产管理存在账实不符

部分科学事业单位的资产存在账面数据与实有资产不相符，如基本建设类资产，已经投入使用多年，但因未进行竣工结算，不能从“在建工程”科目及时转到“固定资产”科目，未能在资产账上显示，账实不符；同时对于上述固定资产也不能正常计提累计折旧，导致政府综合财务报告中所反映的资产情况及折旧费用与实际情况有差；2016年度在全国行政事业单位开展资产清查工作，在试编报告期内尚未得到批复结果，导致单位账面部分资产情况与实际情况存在差异却不能如实反映在政府财务报告中，降低了政府财务报告信息质量。

（三）会计核算基础工作不规范

权责发生制政府综合财务报告就是摸清各基层预算单位的资产、负债、净资产、收入、费用究竟是多少。但基层预算单位在实际操作中存在会计科目使用随意、记账凭证编制不规范、经济业务核算不真实等不当行为。

例如，应付未付质保金未在账面反映：A科学事业单位财政拨款科研项目实施了一项小型修缮工程，报告年度取得发票24000元，合同约定3%质保金为质保期结束后付款，质保期跨预算年度，由于在中央部门预算的财政拨款结转和结余情况表中需要在扣除项目中反映此笔款项且单独予以解释说明，A单位取得全额发票时，仅按发票金额97%确认为费用，未对3%质保金进行应付账款核算，导致应付账款及该财政项目实际费用支出数据有误，影响年度决算报告应付账款、财政拨款科研项目支出数、财政拨款结转和结余情况表等，进而导致政府综合财务报告中的应付账款、商品和服务费用等相关数据的不真实、不完整。

（四）往来款项、收入及费用抵消不全面

权责发生制政府综合财务报告反映的是各级政府整体资产、负责情况，对于政府内部之间的单位往来、收入及费用则需要单独填列明细，在上级部门合并报表时编制抵消分录使用，编制过程中需要与政府内部部门对账后据实填列。但在实际抵消过程中，存在财务数据提取口径不一致、会计核算不全面等导致无法完整、全面的进行抵消的情况。

例如：A单位为B单位（假设A单位与B单位为同一中央部门内的科学事业单位）在报告年度内提供委托测试服务，为B单位开具了技术服务费发票15000元，B单位在统计费用支出往来单位时未统计此笔业务，则需要按照A单位报告中的数据进行列示，如果A单位漏将此笔业务在报告中单独列示，导致此业务的收入、费用不能抵消，虚增政府综合财务报告中的收入和费用支出；如果是存在多笔业务的情况下，就会出现抵消不全或者抵消有误的情况。

又如： A单位为B单位在报告年度内提供委托测试服务，为B单位开具了技术服务费发票15000元，A单位记录了技术服务费收入14150.94元（除去增值税销项税额849.06元）、应收账款15000元，往来单位全部为B单位，但是B单位科研人员在报告年内未进行相关业务报销，B单位会计账上无此业务反映，导致A单位与B单位此项业务无法进行合并抵消。

·完善权责发生制政府综合财务报告编制工作的对策

编制政府综合财务报告的数据来源是否完整、清晰和准确决定着政府财务报告的质量。只有充分保证政府财务报告的编制质量，才能真正发挥其对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。

（一）加强财务人员培训，保障政府财务报告编制技能

权责发生制政府综合财务报表是以多套财政和部门的报表为基础，通过整理、抵销、调整及合并后形成。不同单位及部门间的业务类型不尽相同，但却需要按照编报政府综合财务报表的统一要求及口径提供准确完整的资料，这是一个庞杂的系统工程。各中央部门及所属预算单位要开展多种形式的培训，组织骨干力量对不同业务类型进行汇总，分类整理形成统一编制口径，分别对基层单位采取一对一的指导，使相关编报人员熟练掌握政府财务报告编制技能，从能力上保障政府综合财务报告编制的进度和编报质量。

（二）夯实会计基础工作，提高基础数据准确性

政府综合财务报告来源于基层预算单位的财务基础数据，而财务基础数据来源于会计基础工作的各个环节中。夯实会计基础工作，规范会计核算体系及会计数据、会计资料的真实完整，如实反映各类业务的真实情况，提高基础数据的准确性，从根源上保障政府综合财务报告编报质量。

（三）构建财务信息化系统，规范财务数据提取口径

目前，各级政府部门及基层预算单位之间的财务信息化水平差距较大，从农业部具体情况来看，部一级已经构建了直通二级预算单位的集中会计核算平台，初步搭建覆盖所有预算单位的财务信息化管理框架。但部属各单位的财务信息化发展不平衡，部分单位的财务信息化还停留在会计电算化阶段，仅用于代替手工记账；部分单位从自身需求出发，以定制开发模式开展财务信息化实践，例如中国水科院本级，中国农科院环发所、烟草所、环保所、质标所等，这些单位已经上线了以预制单和融合审批流程为核心的财务管理信息化系统[4]。财务信息化建设步伐的不一致及系统建设的多元化导致在试编政府综合财务报告过程中存在政府内部单位间业务往来数据提取不一致、不全面及无法统一口径的情况，影响政府综合财务报告的编报质量及完整性。因此，建立统一标准核算体系的财务信息化管理系统，通过会计核算的一致性，完善政府综合财务报告数据信息采集渠道，逐步从各决算报表取数过渡到通过日常业务会计项目收集相关数据，并定期形成政府综合财务报告。

（四）建立上下贯通的编报体系，确保政府内部单位合并抵消合并数据完整详实

目前中央部门决算及政府综合财务报告的试编都采取的是自下而上的逐级编制汇总的方式进行，其基础数据全部来源于基层预算单位的申报，来源的单一性导致无法保障数据的完整和准确性。金税工程是国家电子政务“十二金”工程之一，至2015年启动后，目前已初步形成统一国、地税核心征管系统的金税三期工程，实现全国税收数据的大集中。在编制政府综合财务报告前，一级主管部门应通过金税三期工程系统中提取政府内部单位的开票明细数据，参照中央部门预算申报一下下达各财政项目预算指标的做法，将明细数据逐级下达至各基层报告单位，基层报告单位根据下达的内部单位间的开票明细数据核实本单位的会计账面情况，在编制政府财务报告的时候将明细数据进行分类填写，逐级上报汇总，最终实现政府综合财务报告政府内部单位间相关事项的合并抵消。

结语

政府综合财务报告是今后各级人大对政府进行监督、考核政府履职能力的重要依据，要求政府部门必须建立统一的财务核算体系与系统；要求各基层单位必须规范会计核算基础工作，加强内部控制制度，如实、完整、准确的编制政府综合财务报告，从源头保障基础数据的完整性、准确性，提高报告编制质量。

作者：农业农村部环境保护科研监测所 邹玉娜

原文刊登于《农业科研经济管理》2018年第3期

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