内容提要

农村、农业、农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题一直是我国经济社会发展的重中之重。当前，为更好地满足“三农”金融服务需求，实现供需匹配，农村金融机构亟需通过进一步深化改革提质增效，不断增强自身发展能力、同业竞争能力和风险防控能力。

结合当前我国农村金融改革的现状、存在问题及国际经验，在新时代背景下，建议从“农村、农业、农民”的需求出发，通过改革（引入新制度供给）、开放（引入新要素供给）、创新（引入新技术供给），破解供需之间的信息不匹配、不对称及高成本、高风险，从而构建起高效率、广覆盖、低风险的新型农村金融体系（形成有效供给），引致、满足未来“三农”领域的有效需求。

从发展目标看，应运用新技术、引入新模式，从体制、体系、机制三方面协同推进农村金融改革转型。一是坚持市场化方向，深化农村金融体制改革。建立政府诱导型市场改革机制，坚持多元化探索；探索构建金融控股公司，逐步解决产权矛盾；在坚持市场化发展的前提下着力化解历史包袱；借助平台模式，实现省联社服务职能转变。 二是构建完善的农村金融机构、政策和监管体系。构建多元化机构体系，逐步放松市场准入；完善农村金融政策体系，健全风险分担机制；健全央地双层监管体系，严密防控金融风险。 三是优化机构公司治理机制和产品服务创新机制。优化公司治理，构建有效的激励约束机制；剖析“三农”需求，针对性开展产品创新；引入数字化技术，扎实推进服务模式创新。

目 录

一、迈向2049年的中国亟待加快农村金融改革转型

1. 供给侧：推进农村金融改革是金融供给侧改革的题中之义

2. 需求侧：推进农村金融改革是乡村振兴战略的重要一环

3. 防风险：推进农村金融改革有助于防范化解金融风险

二、我国农村金融改革的发展历程、主要机构现状及改革难点

1. 我国农村金融改革的发展历程

2. 我国主要农村中小金融机构发展现状及存在问题

3. 目前农村金融改革推进过程中面临的主要问题和困难

三、农村金融改革发展的国际经验借鉴

1. 发达国家经验借鉴

2. 发展中国家经验借鉴

3. 启示与借鉴

四、运用新技术、引入新模式，从体制、体系、机制三方面推进农村金融改革转型

1. 我国农村金融改革转型的战略愿景及发展目标

2. 坚持市场化方向，深化农村金融体制改革

3. 构建完善的农村金融机构、政策和监管体系

4. 优化机构公司治理机制和产品服务创新机制

一、迈向2049年的中国亟待加快农村金融改革转型

改革开放以来，我国对农村金融制度改革高度重视，政府为农村金融的发展提供了强有力的支撑。尤其是自2003年以来，随着社会主义市场经济体制不断完善，中国进入“工业反哺农业、城市带动农村”的新阶段，国家对农村公共财政投入不断加大，为农村金融市场的发展提供了良好机会。但从总体上看，四十年来我国农村金融制度改革滞后于农村经济改革，至今仍难以满足农村发展的金融需求。十九大以来，农村改革与发展进入到一个新时代，这势必要求农村金融的改革转型也要加速推进。

1.供给侧：推进农村金融改革是金融供给侧改革的题中之义

金融供给侧结构性改革以金融体系结构调整优化为重点，通过优化融资结构和金融机构体系、市场体系、产品体系等，以实现为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务的目的。其中完善针对“三农”的普惠金融服务体系自然也是题中之义。

与供给侧结构性改革相类似，农村金融改革的目标并不仅仅是为了满足中短期农业农村发展的需求，更不是简单地加大农村金融政策的支持力度和“三农”相关融资规模，更重要的是要构建完善的普惠金融机构体系与金融产品体系，从而促使资金能够持续流向农村经济发展的关键领域和薄弱环节。就机构体系而言，这包括传统金融机构服务重心下沉、农村金融机构聚焦主责主业、保险公司回归保障功能等，同时在结构上要增加中小金融机构数量和业务比重；就产品体系而言，则重在以市场需求为导向，积极开发个性化、差异化、定制化金融产品，以改进“三农”金融服务。

2.需求侧：推进农村金融改革是乡村振兴战略的重要一环

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，这是对新时代“三农”工作做出的重要决策部署。而为了促进乡村振兴战略的顺利实施，需要推动更多资金流向农村经济发展的关键领域和薄弱环节，满足农业、农村发展的多元化资金需求。

2018年国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出：“通过完善金融支农组织体系、强化金融服务产品和方式创新、完善金融支农激励政策，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，强化乡村振兴投入的普惠金融保障，满足乡村振兴巨额资金需求与多样化金融需求”。在这种背景下，农村金融的改革转型可谓势在必行。只有通过大力推进农村金融改革和创新，进一步增强金融服务农业和农村经济发展的能力，方能为实施乡村振兴战略、加快实现农业和农村现代化提供有力的金融支持，方能满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求。

3.防风险：推进农村金融改革有助于防范化解金融风险

推进农村金融改革要以防范农村金融风险为底线，但与此同时，推进改革本身又是为了更好地防范化解农村金融风险。在当前经济环境下，农商行、农信社等农村金融机构在整个金融体系中属风险偏高的一类群体，同时在农村地区，无论是非法金融活动还是金融机构的违规现象也都屡禁不止。

央行发布的《中国金融稳定报告》显示，2018年四季度评测结果比2018年年初，在4379家银行业金融机构中，低评级（8-10级）尾部银行数量有所增加，8-10级共有586家、D级（已倒闭或已接管）1家，占比为13.5%，相比2018年一季度10.58%的占比有所提升。这些低评级机构主要集中于农村信用社、农村合作银行、村镇银行和农村商业银行，其中农信、农合分别有43.3%和32.7%的机构分布于8-10级。金融稳定局副局长2020年最新表态也指出，目前全国有4005家中小银行，评级7级以上的有3400多家，高风险机构大概有532家，主要是农信社、农村合作银行和村镇银行。

农村金融风险偏高主要源自如下几个因素：一是涉农金融业务本身风险偏高。主要体现在农村金融业务成本高、风险大、信息不对称、收益和风险不匹配。二是部分金融机构公司治理不健全。治理缺陷容易引发道德风险，在过度竞争和考核压力下，部分机构经营行为可能出现短期化倾向，从而加大潜在风险。三是农村金融生态环境较差。包括农村较为落后的信用信息环境，农民较低的金融意识和风险意识等。四是农信社、农村合作银行和村镇银行等金融机构规模比较小，历史负担比较重，抗风险能力差。以上种种问题只能通过进一步推进农村金融改革方可逐渐化解，从而避免农村金融风险扩散蔓延为区域性、系统性金融风险。

二、我国农村金融改革的发展历程、主要机构现状及改革难点

我国农村金融改革历经恢复重建、多样化构建、逐步完善、改革深化四个阶段，目前各类机构差异较大，农商行整体发展较快，农信系统改革进入深水区，村镇银行稳步发展。近年来，我国相关金融机构通过制度创新、技术创新和模式创新，持续加大农村金融资源投入，深入推进农村金融服务改革创新，金融服务的覆盖面和便利性不断改善。但同时也应该看到，农村金融仍然是我国金融体系的薄弱环节，当前农村金融改革推进过程中仍面临一些问题和困难，亟待解决，主要体现在：一是产权与治理结构待理顺；二是难以精准支撑现代农业发展；三是政策和发展目标存在激励不相容；四是风险防范化解机制有待健全。

1.我国农村金融改革的发展历程

改革开放以来，我国农村金融改革大致经历了1978-1992年恢复与重建、1993-2002年多样化体系雏形显现、2003-2012年逐步完善、2013年至今改革深化四个阶段。其中，农村信用社管理体制改革是农村金融体制改革的重点。

（1） 1978—1992年：农村金融体系的恢复与重建

这一时期农村金融改革主要是恢复和重建了农业银行和农村信用社，明确农村信用社是农业银行的基层机构，同时强调农村信用社的属性是农村合作金融组织。

1979年2月，国务院发布《关于恢复中国农业银行的通知》，将农信社划归农行代管，采用两套编制，两本账薄。1984年，央行颁布《关于改革信用社管理体制的报告》，强调农村信用社在组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，并再次重申农村信用社的合作金融性质，建立县级联社管理体制（县联社），农村基层信用社入股组建县联社。截止到1988年末，农信社机构、网点近40万个，建立县联社2200多个，占全国县市总数的80%以上，农村信用社成为农村金融体系的核心组成部分。1989年，政府对农村信用社进行治理整顿（清股和扩股），此后农村信用社的经营管理相对得到改善。

（2） 1993—2003年：多元化的农村金融体系雏形显现

1992年，伴随着党的十四大报告正式提出建立社会主义市场经济体制，农村金融改革开始紧紧围绕这一主题展开。在这一时期，农村信用社在稳步推进产权改革、理顺产权关系，探索以县为单位的统一法人，探索农村信用社股份制改革等方面取得了突出进展。同时，商业银行的政策性业务和商业性业务分离，政策性金融、商业性金融和合作性金融相互协调的农村金融体系雏形显现。

政策性金融、商业性金融、合作性金融开始分离。1993年12月，国务院做出“农业银行转变为国有商业银行”的决定，农业银行开始向国有商业银行转变。1994年11月，农业发展银行成立，农业银行向新组建的农业发展银行划转了绝大部分政策性业务。1996年8月，国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》，要求农村信用社与农业银行脱离隶属关系，恢复农村信用社的合作性质。自此，多元化的农村金融体系雏形初显。

以《关于农村金融体制改革的决定》为标志，市场经济体制下的农村信用社改革正式起步。本阶段农信社改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革的步骤是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。在探索股份制改革方面，2001年11月，张家港农村商业银行成立，这是全国第一家农村商业银行，标志着农村信用社开始向股份制商业银行转变。在这一时期，农村信用社初步形成了自我发展、自我约束、自主决策的经营机制，但仍存在诸多问题。一是农村信用社产权仍不明晰，法人治理结构不完善，存在严重的“外部人”控制，部分地方政府把农村信用社当成自己的“钱袋子”；二是农村信用社的经营机制和内控制度不健全，突出表现为高管人员过度在职消费和“关系人”贷款比较普遍；三是注资博弈形成“援助预期”，每次中央的注资、核销和救助性再贷款，非但不能解决农村信用社的问题，反而使问题更加严重。在这一阶段，不少农村信用社资产质量差，经营困难，农村信用社普遍资不抵债，在技术上已濒临破产，为下一阶段的改革埋下伏笔。

（3）2004—2012年：农村金融体系不断完善

在这一时期，在农信社仍面临较大经营困境的背景下，国家一方面启动了新一轮农村信用社改革；另一方面开始对农村金融机构进行增量改革，放宽农村地区金融机构准入条件，设立新型农村金融机构，农村金融体系不断完善。

2003年6月，《深化农村信用社改革试点方案》正式下发，开启了农信社市场化改革的新阶段。本次改革的重点，一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，选择股份制、合作制和股份合作制不同的产权模式；二是改革信用社管理体制，将农村信用社的管理由中央交给省级地方政府负责，绝大部分省（自治区、直辖市）相继成立了省级农村信用社联合社（省联社）。虽然此次改革的目标是要建立与经济发展水平相适应的股份制、股份合作制以及合作制等多种产权模式，但在实际改革过程中，由于中国不具备合作制的生存条件，大多数地方对农村信用社进行了股份制改革。截至2012年末，我国农村商业银行数量达到337家，从业人员数量超过22万人。

2006年12月，原银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，首次允许民间资本参与农村金融改革，提出新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。截至2012年，我国村镇银行数量达到300家，从业人员数量超过3万人。

（4）2013—至今：农村金融改革进一步深化和创新

这一阶段的改革是在党的十八届三中全会提出全面深化改革、瞄准精准扶贫和发展普惠金融背景下开展的。2013年十八届三中全会做出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了健全城乡发展一体化体制机制的目标。主要围绕农村金融发展理念与农村金融创新方式展开深化改革。在农村金融发展理念方面，提出了普惠金融发展理念，在农村金融资源投放方面追求公平与效率的兼顾、“普”与“惠”并重，并以此指导金融扶贫工作，实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变；在农村金融创新方式方面，由过去的一味追求制度创新，到制度与技术创新协同。在原先制度创新的基础上，进一步通过创新金融组织形式、创新农村金融运作机制等方式，对农村金融制度进行深化；与此同时，开始注重数字技术在农村金融领域的运用，以求通过数字技术，解决传统金融服务方式下普惠金融发展面临的“普”与“惠”不可兼得的悖论。

对农信系统而言，本阶段农村商业银行发展迅猛，农村信用社改革进入深水区。2011年，原银监会宣布不再组建新的农信社和农村合作银行，并鼓励其改组为农商行，以此为背景，农村商业银行组建速度和资产增速明显加快。2014年下半年开始，农商行上市步伐亦有所加速，截至目前，已经有8家农商行在A股上市，3家农商行在H股上市。农村信用社改革方面，省联社改革成为重点。2012年7月，原银监会出台了《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，指导意见提出将省联社职能圈定为“对社员行的服务、指导、协调和行业管理”，改革焦点是如何实现“淡出行政管理职能，强化服务职能”以及健全法人治理结构。当前省联社改革仍在进行当中，除了宁夏、陕西以及直辖市外，其他地区仍未有成熟的改革方案出台。

2.我国主要农村中小金融机构发展现状及存在问题

通过多年持续改革和建设，我国正在形成多层次、广覆盖、适度竞争的农村金融服务体系，政策性金融、商业性金融和合作性金融功能互补、相互协作，推动农村金融服务的便利性、可得性持续增强。包括农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、新型农村金融机构[1]等在内的农村中小金融机构在农村金融服务中起到了不可或缺的重要作用，农村信用社改革持续推进，农村商业银行发展较快，村镇银行发展稳健。

（1）各类型机构发展差异较大，农商行已成为农村金融机构主体

政策推动农村商业银行成为农村金融机构的主体组成部分。2003年6月，国务院颁发《深化农村信用社改革试点方案》，决定在浙江、山东、江西、重庆等八省市率先对农信社进行市场化改革试点，重点鼓励符合条件的地区将农村信用社改造为股份制商业银行。2011年，原银监会宣布不再组建新的农信社和农村合作银行，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农村合作银行全部改组为农商行。在政策推动下，农信社和农村合作银行数量逐年下降，农村商业银行组建速度和资产增速明显加快。截至2018年底，我国共有农商行1397家、农信社812家、农村合作银行30家。农村商业银行发放的涉农贷款占农村中小金融机构的比例从2011年的22%上升至2018年的72%，上升了50个百分点。

各类型农村中小金融机构经营状况良莠不齐，盈利水平和资产质量差异较大。从盈利水平上来看，农村商业银行盈利水平相对较好，2018年ROA为0.82%，明显高于农信社和农村合作银行0.61%和0.48%的水平，但与其他金融机构相比仍有一定差距。从不良率上来看，农村商业银行2018年涉农贷款不良率为4.9%，远低于农信社（10%）和农村合作银行（13.3%），村镇银行不良率也较低，为3.3%。但农村中小金融机构涉农贷款不良率整体仍高于中资全国性大型银行（2.6%）和中资中型银行（2.2%）。整体来看，农村商业银行的盈利能力和资产质量均显著高于农信社和农村合作银行，原因一方面是由于目前已经改制成功的农村商业银行均是此前经营状况更为良好的农信社，另一方面是由于改制后农村商业银行的产权关系更为清晰、公司治理更为健全、管理能力有所提升，有助于农商行走向良性发展的轨道。

（2） 农村商业银行整体发展较快，但内部分化较大

农村商业银行规模增速较快，但与其他类型商业银行相比，整体经营指标仍存差距。得益于政策推动，2011年以来，越来越多的农信社和农村合作银行改制成农商行，农商行资产规模增速显著高于银行业其他类型机构。但从经营情况来看，农商行的整体经营数据与其他类型银行业机构仍存在一定差距。2019年农商行ROA为0.82%，资本充足率为13.13%，均低于商业银行平均水平；农商行不良率为3.9%，远高于商业银行1.86%的平均值和其他类型机构的不良率水平；农商行拨备覆盖率为128.16%，远低于商业银行186.08%的均值和其他类型机构的拨备水平。农商行整体经营数据欠佳，一是由于其历史包袱较重，导致其资产质量低于全行业整体水平；二是由于农商行涉农和小微企业业务占比大，现阶段该类业务的资产质量和盈利水平更容易受经济环境影响；三是由于农商行的业务集中分布在当地，区域分布单一，区域和行业集中风险大。区域分布单一对于农商行来说是一把“双刃剑”，一方面农商行深耕地方经济，可以充分挖掘针对本土企业和个人客户的深度服务，客户认可度较高，同时农商行的发展可直接受益于地区特别是村镇地区经济的发展红利；但农商行区域分布单一同时导致了其客户群体的产业分布单一，对地方经济特别是优势产业的依赖性较高，导致其易遭受较高的区域产业集中爆发风险。

各家农村商业银行经营状况参差不齐、分化严重。从资产质量来看，部分农商行不良率高达10%-20%，如贵阳农商行、贵州乌当农商行不良率曾高达19.54%和14.97%，甚至河南修武农商行、山西侯马农商行不良率更是达到惊人的20.74%和26.28%；而资产质量比较好的农商行主要集中于浙江、江苏和广东一带，例如2018年末佛山农商行和福建莆田农商行不良率分别为1.06%和0.99%，甚至低于部分股份行和国有行。从盈利能力来看，有的农商行ROE高达20%以上，而差一些的农商行ROE不足5%，分化亦很严重。各家农商行经营业绩的分化一方面与所在地区的经济发展水平息息相关，另一方面与各家银行公司治理水平和管理能力有关。

农商行上市数量日趋增多，部分优质农商行成为小微业务标杆。截至目前，已经有8家农商行在A股上市，3家农商行在H股上市，上市农商行主要以江苏地区农商行为主。上市农商行整体经营状况良好，除盈利能力略低于上市银行平均水平以外，不良率、拨备覆盖率、净息差等经营指标均好于上市银行平均水平。上市农商行盈利水平略低，一方面是由于其小微、三农贷款占比高于其他类型银行，导致其业务的成本收入比略高；另一方面是由于农商行以传统的信贷业务为主，业务相对单一，以净利息收入为主，非息收入占比低于其他上市银行，导致其盈利能力指标稍逊于其他上市银行。但在上市的农商行 中，不乏业绩出众者，例如常熟农商行、重庆农商行等，盈利能力、资产质量均位居上市银行前列，部分上市农商行已成为小微金融业务行业标杆。以常熟农商行为例，常熟农商行是小微金融业务的先行者，小微战略自2009年便开始执行，近期归母净利润增速稳定在20%左右，2019年中报显示，其净息差为3.36%，不良率为0.96%，显著优于其他银行。其零售贷款以个人经营贷款为主，截至2019年上半年，常熟农商行个人经营贷款占零售贷款比例为65.98%，个贷收益率7.96%，贷款议价能力强，高息差驱动了其业绩高速增长。同时，常熟农商行引进IPC微贷技术，并通过本土化改良，目前已经进化至“信贷工厂”模式，用以保证其良好的资产质量。从管理上来看，常熟农商行法人治理能力良好、战略定位清晰、管理精益求精、充分利用科技赋能、网点充分下沉等特点也是其业绩良好的关键因素。

下沉重心、服务小微三农是未来农商行的重点，但业务空间或将遭到一定程度挤压。在上轮影子银行快速扩张周期中，农商行是深度参与者，部分区域性的农商行大量通过同业业务进行异地扩张，来改善贷款地区和行业集中度过高等不利因素，导致其同业资产和同业投资科目大幅上升，经营风险显著提升。为此，监管层出台一系列政策，促使农商行降低风险，回归本源，服务当地的小微企业和三农。但由于不同地区农商行的发展环境差异较大，对经济发达地区的农商行而言，定位服务个体工商户和小微企业可以与当地的大中型商业银行展开错位竞争，形成自己的特有竞争力，但在中西部经济欠发达和偏远地区，当地经济主要靠政府投资拉动，小微企业数量较少，当地农商行无法有效与国有大行分支机构形成客户分层，贷款投放压力较大。此外，在监管引导大行加大对小微企业信贷投放的背景下，大行也在下沉客户资质，将挤压农商行的客户空间，对农商行形成一定冲击。

（3） 农信系统改革进入深水区，省联社改革成为关注重点

近年来，农村金融改革持续推进，农村信用社改制成为农村商业银行的步伐加快，随着县级农信机构股份制改革的纵深推进，原有的省联社管理体制开始面临诸多困境，深化省联社改革日益成为当前农村金融改革的迫切工作。为此，2016-2018年连续三年“中央一号文件”明确关注省联社改革，省联社改革被正式提上议事日程。

省联社成立初期为农信社甩掉历史包袱发挥过显著作用，但随着形势的发展和金融改革的推进，省联社的机制已无法跟上农村金融机构体制改革的步伐，省联社与辖内农村合作金融机构（包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）管理体制有待改进。 一是省联社的治理体系与农商行独立法人地位有所冲突。现有体制中，省联社有介入农商行高管任命的权力，而且现实中省联社对辖内机构的管理几乎面面俱到，包括战略发展、高管任命、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统接入等各层面，与农商行独立法人地位产生了一定冲突。 二是省联社的政策属性与农商行的商业原则有一定冲突。省联社职能之一是督促辖内机构贯彻执行国家金融方针政策，落实支农工作，而改制后的农商行更多面向股东利益负责，开展涉农贷款这类“低收益高风险”业务的意愿较低。虽然随着农商行制度的不断完善，省联社对农商行的管理逐渐趋于淡化，但如何理顺省联社和包括农商行在内的基层机构的产权关系和治理关系，仍是当前农信系统的重点。

省联社改革进展较缓，目前省联社定位主要有三种模式。一是传统省联社——农商行（县级联社）模式，当前大部分省份仍处于这种模式下，多数省份虽在制定相关改革方案但尚未有成熟方案出台，改革步伐有待加快。在这种模式下，各县级联社作为独立的法人主体，共同出资设立省联社，省联社对县级联社承担管理、指导、协调、服务职能，并不作为经营实体。虽然改制后的农商行依然需要接受省联社的管理，但省联社对改制后农商行的管理能力取决于农商行自身的资质和实力。对于一些经济欠发达省份、经营管理仍比较落后或实力相对比较弱小的农商行，省联社对其仍保持较强的管理能力，例如安徽省83家农村合作机构改制成为农商行后，省联社依然对其保持较强的管理能力。而对于地方大型农商行，其话语权有所上升，甚至随着资本扩张、跨省经营，省联社已经很难对其经营进行实质性的干预，例如江南农商行等。 二是是统一法人模式，主要在北京、重庆、上海等经济发达的直辖市实行。这种模式下改革初期直接不设省联社，区县级农信社或联合改制成统一的独立法人农商行机构，或改制成农商行的分支行，由大一统的农商行直接完成辖内法人机构的统一。改制后的农商作为独立法人，有完善的公司治理结构，自主经营，自负盈亏，与其他商业银行没有本质上的差别。这种方式与直辖市的行政体制有着紧密联系，非直辖市难以采用。 三是金融控股公司模式，包括宁夏黄河农商行和陕西秦农农商行。黄河农商银行是在合并原宁夏自治区联社和银川市联社的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人，共同发起设立的股份制商业银行，是全国首家由省级农村信用联社整体改制而成的银行。改制后的黄河农村商业银行通过控股管理19家县市联社。此改革模式能在这两省落地，与当地省会一家独大的经济格局有关，在东部经济发达省份并不可行。由以上可以看出，虽然省联社改革成为关注重点，但由于改革难度较高，且各地情况差异较大，难以出台统一的改革方案，目前除去已落地的部分省外（直辖市、宁夏、陕西），其他省份的省联社仍没有最终成熟的改革方案出台。

如何解决“一身两任”和“双重委托”下的两难境地是当前省联社改革的难点。一方面，从产权归属看，农村合作金融机构是省联社的股东。从理论上说，省联社应该接受其股东的管理。另一方面，省政府主要是通过省联社来对农信社进行管理，现实中省联社对辖内机构掌握着人事权、管理权、监督权，对于利益分配方式、业务审批都有一定的干预能力。双重委托下，省联社目前实行的行政管理方式与现代公司治理理念背道而驰，股权关系与管理关系出现“倒挂”。另外，由于同时被政府和县联社委托，这种“双向负责”导致省联社的支农目标与自身发展目标之间存在冲突，进而使得经营目标出现混乱。因此，省联社改革的核心难点是协调各方利益诉求，理顺管理体制，在保持农村信用社县域法人数量总体稳定的前提下，选择适合当地情况的管理模式。

（4）村镇银行稳步发展，但仍面临定位不清、管理难度大等问题

村镇银行试点改革以来，支农支小成效显著。2006年启动村镇银行培育试点工作以来，村镇银行已发展成为银行体系内法人数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”，在丰富金融机构体系、填补“三农”和小微“最后一公里”金融服务等方面发挥了不可替代的积极作用。

一是完善了我国多层次、广覆盖、有差异的金融组织体系，激活了农村金融市场。截至2019年6月末，全国已组建村镇银行1631家，覆盖了31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率达到70.6%；65.7%的村镇银行位于中西部地区，有450个国定贫困县和连片特困地区县已设立或已规划设立村镇银行。 二是专注主业、聚焦农小，增加了县域金融服务供给。村镇银行存款资金的80%用于发放贷款，贷款资金的90%投向了农户和小微企业。目前户均贷款余额33.6万元，业务上与县域其他法人银行形成了有益互补。 三是整体经营稳健，风险水平总体可控。村镇银行资本充足率长期保持在17%以上，在主要投放支农支小贷款的情况下，不良贷款率控制在4%左右，拨备覆盖率超过110%，总体具备较强的风险抵御能力。 四是主发起行制度安排发挥了有效作用。有68%的村镇银行移植了主发起行的支农支小信贷技术，70%的村镇银行核心业务系统由主发起行提供，90%的村镇银行依托主发起行开展内部审计，所有村镇银行均与主发起行签订了流动性支持协议。总体看，主发起行在集约化管理和服务方面作用发挥明显，为单体村镇银行提供了有力支持。

村镇银行在快速培育发展的同时，也存在一些突出问题，主要是少数机构偏离定位离农脱小、主发起行履职缺位、经营管理能力有待进一步提升等。首先，部分村镇银行市场定位失准，导致农村资金外流。一方面，国内的村镇银行部分集中在经济相对较发达的县域，这些县具有优越的地理位置、良好的经济和金融环境，此地村镇银行的服务对象已不是传统意义上的农民，而是已经市民化的农村人口。另一方面，一些村镇银行脱农倾向逐渐显现，把资金投向能盈利的优质项目，脱离了服务农村弱势群体的资金需求，使得农村资金外流的现象较严重，偏离了支农支小的定位。其次，各村镇银行管理模式差异大，管理难度较高。试点以来，各家主发起行根据自身发展战略、组织架构、设立村镇银行数量和管理半径的不同，选择实施了不同的村镇银行管理模式，包括内设专门部门模式、事业部管理模式、委托当地分行管理模式、设立区域管理总部模式等。这些模式各有特点，但总的来看也都存在共同问题，主要是管理成本高、协调难度大、缺乏相应的风险隔离机制、集约化管理和专业化服务水平有待提高等。部分主发起行履职时“无视”村镇银行法人治理、“生搬硬套”主发起行自己的管理模式，甚至有发起行成立村镇银行后做“甩手掌柜”，不闻不问。为此，银保监会开展了投资管理型村镇银行试点工作，目前常熟农商行发起设立的投资管理行已经批复开业，中国银行发起设立的投资管理行正在筹建。但各家主发起行仍亟需探索其他行之有效的村镇银行管理模式，推动形成制度化、可推广的机制安排。再次，村镇银行在经营过程中面临产品和服务模式单一、存款吸收困难、风险管理能力弱等问题。在产品服务方面，由于村镇银行在我国成立的时间较短，成立之初的宣传力度不够，广大农民和村镇企业对其了解较少，其安全性也得不到公认，认可度与国有商业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行等相去甚远，导致村镇银行吸储能力不足。同时，由于村镇银行的网点较少，缺乏现代化手段，服务区域有限，加上村镇银行的金融产品较为单一，主要以存贷款等传统产品为主，对绝大多数农村企业和居民缺乏吸引力，部分居民将钱存入村镇银行，主要是为了获得村镇银行的优惠贷款。在风险管理方面，我国村镇银行设立在经济基础薄弱的农村地区，服务对象主要是农民和农村的中小企业，农民收入水平普遍较低，由于缺少抵押品，导致了村镇银行经营环境风险较大。另外，村镇银行在风险评估、风险预警等方面，以定性评价为主，大多依靠传统的经验和简单的方法技术，无法满足业务发展要求，难以充分体现市场定位和经营理念的独特性。此外，村镇银行的治理结构简单，也更容易引发道德风险。

3.目前农村金融改革推进过程中面临的主要问题和困难

近年来，相关金融机构通过制度创新、技术创新和模式创新，持续加大农村金融资源投入，深入推进农村金融服务改革创新，金融服务的覆盖面和便利性不断改善。同时也应该看到，农村金融仍然是我国金融体系的薄弱环节，特别是对照推进农业供给侧结构性改革这一政策主线的要求，当前农村金融改革推进过程中还面临一些问题和困难，例如一些制约农村金融创新发展的深层次体制机制障碍仍有待破解，农村金融机构产权结构和治理结构待理顺；农村金融供给还不能很好地满足农业产业化、现代化以及城乡一体化发展的需要，农村金融服务“精准滴灌”能力待提升；农村金融支持政策和发展目标间的激励不够相容；农村金融风险防范化解机制有待健全等。

（1）农村金融机构面临多目标冲突，产权结构治理结构待理顺

农村金融机构的目标主要有四个：第一是地域性目标，即主要服务县域经济；第二是政策性目标，即支持“三农”；第三是盈利性目标；第四是规模经济目标，农村金融机构需要一定规模才能抵御风险。其中支农和盈利目标在现有条件下时常会发生冲突，如何协调成为农村金融改革过程中面临的核心问题之一。农村金融机构既要避免风险和盈利，又要支持农村经济和县域经济发展，在现行制度安排下可能是一个两难问题。但支农和盈利性并不是天然冲突的，如果能够提高金融机构的科技化水平，运用科技手段来降低交易成本，可能会同时实现盈利和支农的双重目标。

农村金融机构的多目标定位也导致其在历史发展过程中的产权结构和治理结构未完全理顺，以农信社为例，虽然社员或者股东是农村信用社名义上的“主人”，但实际上产权关系是模糊的，为了实现支持三农，地方政府才是实际控制人，这使得农村信用社希望地方政府对一切不良贷款负责，道德风险由此而产生。

（2） 农村金融服务供给尚不能精准支撑现代农业的发展

目前，农村金融服务尚未从关注总量增长的“大水漫灌”转向优化结构的“精准滴灌”。我国农业农村经济已经从传统的农业小农分散生产，逐渐转向农业现代化、新型城镇化等领域，包括农产品加工流通、农机农资生产销售、农业科技研发推广等各个环节，覆盖整个产业链和价值链，一二三产业融合发展。现代农业的资本密集度和产业规模化水平明显上升，已不再仅仅是“小额、短期、分散”的周转式需求，同样需要“长期、大额、集中”的综合化金融服务。近年来金融机构积极进行了多种创新尝试，但总体来看，供给与需求的精准匹配和契合程度还不够，尚未实现“精准滴灌”。

具体表现：一是政府部门和金融机构通常更重视涉农贷款总量和增长速度等指标，对贷款的具体投向、使用效益、结构是否合理等关注不足。在一定程度上造成涉农贷款总量持续多年增长，而需求方的获得感不强，满意度不高。二是银行、证券、保险、期货等服务发展不均衡，农村金融综合化服务水平有待提高。现代农业对金融服务的需求，已从单一的融资需求，转向农产品定价、风险管理、资本化经营等多种需求并存，针对农产品市场风险管理等的金融服务明显不足。三是缺乏量化指标与考核办法，农村金融统计跟不上“三农”发展新形势。随着城镇化的快速发展，“三农”的概念发生了很大变化，农业、农村、农民的概念都有多种理解视角，导致农村金融界定的困难和统计上的诸多问题，也给政策制定的针对性带来了挑战。四是现代农业发展要求更为信息化、网络化的金融服务。现代农业无论是经营的规模，还是覆盖的产业链和地域范围，都较传统的小农生产方式有了极大的扩展，资金流横跨产业链上下游、国内外各市场，相应要求有很强的信息获取和处理能力。这就要求金融服务方式需更多利用互联网等电子信息平台，向现代农业经营主体提供全方位、网络化的信息服务，帮助其实现有效的资金配置和风险管理。

（3）支持政策和发展目标之间的激励相容有待进一步提高

“三农”作为市场机制容易失灵领域，需要公共政策介入，不断提升金融服务的覆盖面和服务能力，不断完善金融基础设施建设，并逐步从解决金融体系供给侧总量短缺问题，转向优化结构和提升质量。

目前在政策扶持领域，需要改进的方面，是如何提高金融机构执行政策目标的内生激励。近年来，财税、金融、监管部门出台了一系列扶持优惠政策，对解决农村金融“成本高、风险大”难题发挥了积极作用。但公共政策措施存在政策预期不确定、程序复杂、部门之间政策缺乏协调等问题，资金投入负担不断增大，但激励效果减弱。例如，部分财税政策易被指违背反补贴规则或有违市场公平；部分监管政策被指不利于投资者权益保护，存在道德风险。政府部门之间、上下级政府之间也存在监管与发展职能错位的问题。事实上，无论是商业性金融机构还是政策性金融机构，都首先需要实现自身的可持续发展，特别是财务可持续。如果对金融机构投放涉农贷款比例、存贷比等指标加以硬性约束，但缺乏针对性的激励，执行效果就可能大打折扣，甚至反而逼迫金融机构最终撤离县域；也很容易出现道德风险，危及金融机构财务健康，长期看并不一定真正利于服务“三农”。

（4）农村金融风险防范化解机制有待健全

首先，农村金融领域主要沿用传统的授信模式和风控手段，制约了农村金融机构的整体风险控制水平。其次，农村和县域的财产权利抵押登记、评估、流转等金融基础设施明显不足，服务“三农”的融资担保机制存在合作机制不完善、资本补充不畅、抵押物处置难等问题。此外，农业保险覆盖面和保障水平有待提高，农业保险程度还不能满足农户的多样化需求。

三、农村金融改革发展的国际经验借鉴

在农村金融发展中，因各国的国情不同，难以获得固定、普遍适用的成功模式。但了解其他国家改革发展的经验与教训，对完善我国金融支农体系、深化农村金融改革发展具有启示与借鉴意义。以美、日、法等国为代表的发达国家已普遍建立起完善的适合农业发展的金融支持体系，成功解决了农业发展的金融保障问题，进而有效化解了制约农业、农村、农民的金融约束问题。发展中国家普遍存在着金融二元结构，农村金融严重落后，正规金融服务供给不足，农业发展的金融约束问题突出。整体看来，发展中国家的农村金融仍处于艰苦的探索之中，而印度、泰国和巴西等国的农村金融实践探索成为发展中国家农村金融改革的亮点，对推动发展中国家的农村金融改革具有启示意义。总结国外经济体在农村金融改革发展中的经验，主要得到如下启示：一是构建多元化的农村金融体系；二是建立健全农村金融法律制度；三是加强政府对农村金融的扶持；四是建立健全农村金融保险体系；五是注重农村金融产品服务创新；六是金融机构需要“精耕细作”。

1.发达国家经验借鉴

发达国家较早完成了工业革命，以其雄厚的经济与科技实力，拥有较强的协调发展能力。这些国家通过建立完善的农业发展金融支持体系以及健全的社会化服务体系，成功解决了本国的农业、农村和农民问题。在发达国家的农村金融发展实践中，作为新大陆国家、欧洲国家和东亚国家的典型代表，美国、法国和日本的发展经验对我们有很大的借鉴意义。

（1） 美国农村金融体系及相关经验

美国建国之初，并没有专门的农村金融机构，农业信贷资金基本上都是由商业机构和私人贷款提供。20世纪初，随着农业不断市场化，美国农村金融体系开始建立，在随后的一个世纪内逐步完成了农村金融体系的全面产业化改革，其中包括：美国联邦土地银行的创立、《农业信贷法》的颁布和小企业管理局的建立等。目前，美国已经形成了以农村合作性金融的农业信贷系统为主导，以各类商业金融机构为基础，再以各类政策性金融机构和农业保险为补充的规范完整的农村金融服务体系。这些金融机构相互补充、相互依存、相互配合，共同为美国农业发展提供了坚实的保障。

美国农村合作性金融体系。美国农村的合作金融体系主要由联邦土地银行系统、联邦中期信用银行系统和合作社银行系统三大独立的系统组成。这三个系统起初都是由政府出资、采用自上而下的方式组建，但随着政府资金的逐步退出，三大系统目前已经成为由农场主所拥有的真正意义上的合作金融组织。根据美国有关农业信贷的法律规定，全美共有12个农业信贷区，每个农业信贷区都设有一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行，由联邦政府的独立机构–农业信用管理局领导、管理和监督。联邦土地银行主要是为个体农场主提供长期不动产贷款，用来扶持个体农场主的农业生产经营活动，贷款期限相对较长，最长可达40年。资金主要来源于会员缴纳的股金（联邦银行合作社须向所在联邦土地银行缴纳一定比例的股金，以此取得会员及借款的资格）、发行的联邦农业债券和借款。联邦中期信用银行只对下设的生产信用合作社贷款，然后生产信用合作社再为个体农户提供为1-7年的中短期贷款，解决农场主中短期贷款难的问题，为农场主补充流动资金。同时，也为农业生产者提供从事大型农业机械融资租赁业务。合作银行是专门为美国农业合作社提供贷款服务的合作金融系统，按贷款计划规定，贷款资金可用于合作社添置农业生产设备、补充合作社扩展或营运资金、帮助合作社购入农业生产资料等。

美国农村商业性金融体系。商业性金融始终是美国农村金融体系的重要组成部分。美国提供农业贷款的商业金融机构主要有商业银行保险公司以及个人和经销商的信贷等，数量占整个农村金融体系的40%。其中商业银行提供中短期贷款，其通过市场化的运作将农村的闲散资金集中后再返还到农村，避免农村资金的外流。同时为了鼓励商业银行支农，美国联邦储备委员会规定，对于农业贷款总额与金融机构总体贷款之比超25%以上的各类商业金融机构可以享受税收优惠，可以为涉农贷款的利率提供补贴等。此外，美国的农场经济具有规模效益，家庭农场是美国农户的主要存在方式，这些农场主具有较充足抵押物，基本可以满足商业银行的贷款要求，申请贷款较容易。因而商业银行涉农贷款的风险比较小，促进了其在农村地区的大规模扩展。目前，美国九成的商业银行都有涉农贷款业务，并且绝大部分在农村设立经营网点，尤其是分布在小城镇独立经营的商业银行，涉农贷款金额占到贷款总额的一半以上。

美国农村政策金融体系。美国农村政策性金融信贷体系是联邦政府为保护和促进农业发展而建立的，专门负责为本国农业发展提供政策性信贷资金的金融体系，资金的主要用途在于调节农业生产的规模和方向，优化农业生产结构，发布和实施农业政策，促进农业规模化、合理化发展。资金来源除政府的预算拨款外，还有政府注入的资本金、贷款周转金以及政府通过发行债券等方式筹集的借款。该体系由农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局和小企业管理局四家金融机构组成，这四家金融机构在信贷服务上分工明确，互相配合，充分体现了联邦政府全方位、多角度扶持美国农业生产的政府意图。

美国农业保险体系。美国的农业保险体系是由商业保险公司进行经营和代理的，商业保险公司能够在保险费补贴和经营管理费等方面得到政府的有力支持。美国农村保险体系的运作主要分三个层次：第一层次为联邦农作物保险公司，主要负责制定全国性险种条款、控制风险、提供给私营保险公司再保险支持等服务，但该部门不直接面向农户直接提供保险服务。第二层次为可经营农业保险的私营保险公司，它们依据与联邦农作物保险公司签订协议来执行联邦农作物保险公司下达的各项规定。第三层为农险代理人和稽查人，他们负责具体业务的实施，美国农作物保险主要是通过他们来进行销售。在这种多元农业保险体系中，政府依然发挥着决定性的主导作用：一是法律支持，早在1938年美国就颁布了《联邦农作物保险法》，这为农业保险业务的开展提供了法律依据和保障；二是补贴支持，政府为承担农业保险的私营保险公司提供了一系列的保险补贴和业务补贴，并在农业保险的推广和教育方面提供了大量经费；三是再保险支持，政府主要通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供再保险服务和超额损失再保险等支持；四是税收支持，按照《联邦农作物保险法》的相关规定，政府对农作物保险免征所有税赋。

社区性金融机构。社区性金融机构也是美国农村金融体系的一项重要组成部分，其职能范围覆盖了社区内的所有农村人口，资金主要来源于社区居民的储蓄存款，信息较好掌控的农村社区比较容易获得社区性金融机构的信贷资金。总的来说，美国社区性金融机构的存在和发展对于缩小城乡差距、保留农村自有资金具有重要的作用。

总体来看，美国的农村金融体系是一种以政府为主导的复合型信用模式。这种模式使得多元化的金融机构中商业性金融机构、合作性金融机构和政策性金融机构可以并存发展，同时这种金融体系需要政府提供大量的政策导向、法律支持和经济补贴。美国农村金融的成功运作为我国农村金融体制改革提供了丰富的经验，值得我们学习和借鉴。美国发展农村金融的主要经验体现在以下几个方面：

（a）金融机构多元，分工相对独立

美国农村金融发展表明，商业性金融机构、合作性金融机构、政策性金融机构和农业保险体系“多合一”是农村金融服务体系不可或缺的组成部分，他们并存发展，各自发挥自身优势，在市场化的作用下相互竞争，在政策规章的规制下又相互补充，共同支持农业的发展。在竞争和促进补充中，金融机构形成了相对明确的分工：商业银行主要经营生产性的短期贷款和一些期限不长的中期贷款，联邦土地银行专门向农场主提供长期抵押贷款，联邦中间信贷银行则向为农民提供服务的金融机构提供资金，而政府农贷机构主要办理具有社会公益性质的农业项目的投资（如土壤改良、兴修水利、灾害补贴等），农业保险体系则是金融安全的必要组成部分，保障涉农资金的高效使用。职责明确、分工协作的金融体系，保证了整个体系运作的成功。

（b）财政大力支持，促进农信发展

美国在农村信贷的发展初期，为了促进信贷事业的发展，政府给予了大量的拨款，并以此为基础颁布大量的财税政策来保障和促进农业信贷的发展。比如美国联邦土地银行最初的股金主要是政府拨款，占总股金的80%，而政府农贷机构的资金绝大部分来源于财政的拨款或借款。

（c）法律体系健全，保障服务效率

健全的法律体系是美国农村金融服务体系的一大特色，通过把农业金融的运作融合到其他的相关法律体系中，从而使农村金融运作有章可循、有法可依，将行政干预和人为影响降至最低。早在1916年，美国就出台了一系列鼓励和支持农业信贷的法律。1933年，美国出台《农业信贷法》，作为美国第一部农业金融方面的专门性部门法，该法律的出台标志着美国农村金融发展步入法治化时代。同年，美国出台《农业调整法》，其中对社会资本进入农业领域等问题做出了相应的规定。1938年，美国出台《联邦农作物保险法》，其中对保险资金进入农作物生产领域做出了相应规定。1996年，美国出台《农业完善和改革法》，进一步完善了支持农业发展的信贷政策。经过近100年的发展，目前美国已经有100多个涉及农村金融服务的法律和法规，这是美国农村金融服务高效运行的重要保障。

（d）组织制度合理，融资渠道宽泛

美国农村金融体系中，除商业金融机构外，合作金融自成体系，但要接受农业信贷管理局的监督和管理，与联邦储备系统及各联邦储备银行之间没有隶属关系。农业信贷系统的全部方针政策由联邦农业信贷委员会负责，而农业信贷管理局负责具体执行、日常督促和全面协调。农村信贷大量资金来源于金融市场，合作系统的协会和银行不办理一般的存款和储蓄，信贷资金大部分来源于国家在金融市场上出售有价证券，连属于政府农贷机构的农民家计局的信贷资金也主要依赖于在金融市场上发行债券进行筹集。

（e）信用体系发达，信贷管理完善

美国农村的信贷管理机制相当健全，信贷机构以风险控制和盈利作为两大目标，非常侧重于贷款的流程，形成了一整套适合不同对象贷款的流程，并在发达的社会信用服务体系的基础上，组建了全球最发达的企业和个人信用查询系统。并且美国还建立了拥有独立的、比较健全的，包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团的农村合作金融管理体系。针对农村市场的金融需求具有信贷金额小、风险大的特点，政府把农村的金融机构监管与其他的商业银行监管进行分离，根据农村金融市场的特殊性和实际情况，制定合理监管措施。

（2）法国农村金融体系及相关经验

法国是欧盟最大的农业生产和世界主要农副产品出口国，农业在其国民经济中始终占有重要的地位。法国政府十分重视农业发展，采取了大量补贴政策以及相关的专业机构专门服务于农业发展。法国农村金融体系属于政府与市场共同主导的模式，其金融机构运行受到政府的管理和控制。与美国类似，法国农村金融体系也包括政策性金融机构、合作银行体系和农业保险等三个部分。

“上官下民、官办为主”的政策性金融机构。早在20世纪20年代，法国政府就成立了农业信贷管理局来管理各地区的农业信贷机构，其后则成立了若干官方或半官方所有的专业政策性金融机构，各机构均在政策和法规规定的职责范围内从事各自的政策性金融服务。此外，法国政府还通过各种途径来影响合作银行机构以达到特定的政策意图和实现调控目标。

实行混合体制模式的合作银行体系。农业信贷互助银行是法国最大的农村金融机构，也是农村金融组织体系的核心。根据互助主义和分权原则，农业信贷互助银行系统由地方农业信贷互助银行、地区（省）农业信贷互助银行和中央农业信贷银行（法国国家农业信贷银行总行）三级组成。

地方农业信贷互助银行：地方农业信贷互助银行是基层组织，由个人成员和集体成员入股组成，下设服务网络营业所，保持了相当程度的合作金融特征，是合作性质体现最集中的环节，有充分的自主权。地方农业信贷互助银行主要负责吸收和管理活期存款及储备资金，推销国家信贷银行发行的库券，审核会员贷款。

地区（省）农业信贷互助银行：地区（省）农业信贷互助银行属于半官办性质，是各省农业信贷互助银行的法人代表，由若干地方农业信贷互助银行组成，在业务经营、人员选配、机构设置、利率调整等方面可以自主决定。

中央农业信贷银行：中央农业信贷银行是法国农业信贷银行的法人总代表，是独立核算的官方金融机构，同时还是全国农业信贷互助银行的最高总理机关。中央农业信贷银行实行的是中央集权与地方分权相结合的管理方式，但实行的是两级核算，总行为一级，地方银行和地区银行共同为一级。总行受农业部和财政部双重领导，其职责是参与制定、贯彻国家农业信贷政策，控制和协调各地区的农业互助银行的业务。

强制与自愿相结合的农业保险。一方面，通过农业互助保险社对农民遭受的损失进行补偿，并将自然灾害险列为强制保险，通过“国家农业灾害基金”补偿农民的损失；另一方面，积极鼓励商业农业保险的发展，特别是在严重自然灾害发生时，对商业保险公司实行优惠税率甚至是免税，而且提供止损再保险。

法国形成自身独特的政府与市场共同主导的农业金融体系，其农村金融的特点和主要发展经验体现在以下几个方面：

（a）建立完备的法律体系

完善的农村金融法律制度是农村金融生存、发展的正式制度环境，稳定的制度环境是投资者形成良好预期的一个必备条件。法国农村金融的法律体系，既有专门的法律，更多的是融合到其他的相关法律体系中。法国农业信贷银行体系具有半官半民、上官下民的特征，受政府干预大。建立完备的法律体系，从而使农村金融运作有章可循、有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象，保证决策的科学性，使之更能有效地实施。

（b）农业贷款财政贴息

法国对符合国家政策要求和国家发展规划的贷款项目，实行贴息优惠政策。法国政府通过向农业经营者直接发放贴息贷款，鼓励农业经营者积极向农业投资，并补贴优惠贷款利息与金融市场利率差额部分。地方（省）农业信贷互助银行是法国唯一享受政府贴息的银行。贴息资金由农业部从政府拨给的农业年度预算中统一支付给地方农业信贷银行。贴息贷款一般仅限于中长期贷款，在放款用途上主要用于农业生产开支、投资生产设备和农民住房贷款。贴息贷款的期限、用途和数量都由农业部按照信贷原则确定，具体的放款办法由银行根据农业部制定的基本原则和该行放款章程确定。每年的放款指标由总行逐层分配给省行和地方银行，至于具体关于贷款对象、贷款期限、贴息期限、贴息幅度都可以由经办银行决定。

（c）充分利用混合体制

农业信贷互助银行系统组织模式是典型的半官半民体制模式，最初是由政府直接领导，但是随着体制的不断演进，逐渐具有混合体制模式的特征。一方面，农业信贷互助银行与政府的政策或意图紧密相关，凡是与政府政策相关的由政府支持的项目都会得到农业信贷互助银行的信贷支持甚至是优惠利息，因此，其成为政府政策的服务者；另一方面，其又是严格按照商业银行的原则进行经营，实行独立核算，自负盈亏，各层次和机构分工明确，且具有完善的内部监督体系。

（3）日本农村金融体系及相关经验

日本与中国同属东亚地区，历史文化也颇有渊源，因此两国的农业发展条件较为相似。一方面，从自然条件上讲，两国都是人多地少，人均可耕地面积偏低。另一方面，从文化历史上讲，两国历史上农耕文化发达，都具有小农经营的历史传统，农村都以小农户为主要生产单位。尽管日本的农业发展条件不够理想，但是日本通过建立较为完善的农村金融体系为其农业发展提供了强大的动力与支持。日本的农村金融体系主要包括两个部分：占据日本农村金融体系主导地位的民间的合作性金融和作为补充作用的政府的政策性金融。

合作性金融体系。日本农村合作性金融体系依附于农业协同组织体系，是农协下属的一个子系统，同时具有独立融资功能的金融部门。日本农村合作性金融体系主要由最高层的中央政府所管理的农林金库、中间层的信用农业协同联合会（以下简称“信农联”）和最低层的基层农协构成。最高层的中央农林金库由信农联入股组成，信农联又由基层农协入股组成，基层农协再由农户入股参加。这三级组织之间并不存在行政隶属关系，完全独立核算、自主经营，并不存在领导和被领导的关系，上级组织主要通过经济手段来指导下级组织的运营。

中央农林金库是日本合作性金融系统的最高机构，相当于合作性金融系统的总行，其主要职能是协调各地信农联的资金活动，并承担向信农联提供咨询指导工作。中央农林金库的资金主要来源于三个部分：一是各地信农联的上存资金；二是其他农业团体的上存资金；三是通过发行农村债券而获得的资金。中央农林金库一般会提供高于普通存款的利率或奖励金来支持信农联的发展。中央农林金库的资金用途也主要用于满足信农联的资金需求以及向农业相关企业发放贷款。

信农联是都道县一级的农业协同联合会中经营信用业务的专门机构，作为日本农业合作金融体系的中间层，是连接中央农林金库和基层农协的纽带，起着承上启下的作用。信农联的资金来源于基层农协及其他社会农业团体的入股和存款，然后用这些资金满足基层农协以及相关农、林、渔业团体的资金需求。

基层农协处于农业合作性金融体系的底层，由农户和其他居民及团体入股登记成立，与农户直接产生信贷关系，是与普通农户联系最为紧密的基层组织。基层农协不以盈利为目的，但会要求农户把农产品的销售款及从农协分到的其中一部分利润存入农协。随着农村经济的发展，最初只发放短期贷款的基层农协目前也开始发放长期贷款，并且其比例呈上升趋势。除了信贷业务，基层农协还可以从事农村保险、农产品供销等其他涉农业务。

政策性金融与农业保险相结合的复合体系。日本农村的政策性金融主要由农林渔公库承担，是当时由日本政府依据《农林渔金融公库法》全额出资创立的，资金来源主要包括政府投入的资本金、政府补贴和借款。它主要为普通金融机构不愿涉足的领域，如农业基础设施建设等方面提供长期的低息贷款。日本实施的是一种类似政策性保障的农业保险制度。政府提供保险补贴，农户每年的保险费用大约有一半以上由政府承担。

日本农村金融在二战后的60年时间内发展已经比较完善，综合起来合作性金融在农村金融体系中居于主导地位，具有合作性金融和政策性金融相结合的典型特征，日本政府在构建农村金融体系中发挥了重要作用。日本农村金融特点和主要发展经验体现在以下几个方面：

（a）“需求追随型”的农村金融发展战略

日本农村的合作金融和政策性金融在成立之初就体现着“需求追随型”的发展战略。在农业发展的不同阶段，合作金融组织会根据成员资金需求的不同特点，提供有针对性的产品，不断满足成员的资金需求。政策性金融在日本农业发展初期，通过农林渔业金融公库的扶持，日本在短期内快速增加并稳定了粮食生产；其后政策性金融在支持农业基础设施建设、增强农产品的国际竞争力和农业的可持续发展能力方面都发挥了很重要的作用。

（b）“政府主导型”的农村金融制度供给

日本农村金融制度的一个突出特点是政府在制度创新和运行中发挥了主导作用。日本政府先后通过一系列法律来保证日本农村金融制度的完善，如《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等。针对农业重要而又弱势的地位，日本政府表现出鲜明的支持态度，对合作金融和政策性金融的创立都投入了巨额的资金，在其运行过程中也通过财政手段提供各种补贴。各种风险防范制度的建立也离不开政府的参与和支持。除了资金支持，政府也通过各种政策为农村金融制度的运行创造了宽松的外部环境，如《临时利率调整法》对存款和贷款利率的特别规定。总之，日本政府凭借主导地位极大降低了农村金融制度运行中的交易成本，为农村金融的发展提供了巨大的支持。

（c）农村金融合作性和政策性的有效结合

日本农村政策性金融和合作金融在整个农村金融制度中相互补充，彼此渗透。政策性金融始终体现着政府对农业金融的政策、目标和措施，并通过合作金融组织实现大部分业务活动。合作金融始终坚持合作原则运行，业务不以盈利为主要目的，而是致力于保护成员利益与权利、支持农业发展。合作金融以优于商业金融的形式服务于农村中的一般资金需求。而对于合作金融和商业金融无法或者不愿涉及的领域，如资金需求量大、期限长、风险高而收益低的融资需求，则由政策性金融来提供资金。因此，合作金融与政策性金融有着明确的市场分工，并形成了以合作金融为主体，以政策性为辅助的发达的日本农村金融制度。

（d）独具特色的农村金融风险防范制度

日本农村金融风险防范主要是基于日本政府建立的农业信用保证保险制度。保证系统由农业信用基金协会、受托金融机构与借款人构成。农业信用基金协会主要有两方面业务–保证保险与融资保险。保证保险主要是为农业信用基金协会的代替偿还债务事项提供保险服务；融资保险则主要为农林中央金库、信农联的农业现代化资金等贷款提供保险及再保证服务。上述双重担保系统，有效分散了贷款风险，较好地解决了涉农信贷的担保问题。在监管方面，日本对农村合作金融的双重监管行之有效，能够很好地达到监管目标。第一重监管，由金融监管厅作为政府的统一监管部门来监管金融机构；第二重监管，是国家各层级的农林水产部门协同配合监管厅来监管农村金融机构。

2.发展中国家经验借鉴

由于农村金融发展滞后，亚洲和拉美一些发展中国家的农业发展落后，农民生活贫困，亟需通过一定的改革创新来发展农业经济。因此，这些发展中国家借鉴传统民间信贷的一些特点和现代管理经验，结合本国的经济和社会文化条件，经过不断的摸索和实验，创造出了多种适合农民特点的信贷制度和方式，在农村金融创新上取得了显著的成绩，积累了宝贵的实践经验，值得我们借鉴。

（1）印度农村金融体系及相关经验

作为人口众多的发展中国家，印度绝大多数人生活在农村，因此农业和农村发展在印度社会经济发展中占有十分重要的地位和作用。1947年政治独立以来，印度大力发展农村金融市场，促进了印度农业发展，也在一定程度上推动了印度农村发展。印度农村的金融体系是由政策性金融、合作金融、商业性金融和金融支撑机构构成的，分工明确，相互配合，较为完善。

监管机构。印度储备银行：为印度央行，成立于1935年，是所有农村金融机构的融资、监管和协调机构。其每年的定期、中期和年度报告均详细通报各农村金融机构的经营状况，并指出存在问题和提出改革建议。其1980年曾规定，对于农业等优先部门的贷款，必须保证有40%的比例。这一原则对农村信贷资金的供给给予了充分的保障。1993年，其放宽私营银行的准入标准，增加金融机构的类型，促进金融业的市场化竞争。得益于其严格的政策法规制度，印度农村金融得以迅速发展。

政策性金融机构。印度农业和农村发展银行：成立于1982年，由印度政府和储备银行共同出资设立。其职责是在向农户授信的基础上监督、管理地区农村银行与农村合作银行的再融资情况。其相当于印度政府和中央银行的代理机构，是印度目前最高级别的农村金融机构。印度农业保险公司：由印度政府全资设立。目前印度的全部农业保险业务都是由印度农业保险公司受理，同时它也是印度唯一一家专门办理农业保险业务的保险公司。为了给印度农业提供良好的风险保障，印度政府携手印度农业保险公司推出了农业保险计划、种子作物的保险试验计划和牲畜保险等政策性农业保险计划。其中比较有特色的是收入保险计划，可为农户带来50%-75%的额外补贴。

合作性金融机构。初级信用社：以乡村为单位的信用合作组织。其特点是规模小，易设立。在政府注册登记前提下，以自愿参与为基础，不论姓氏、宗教和经济情况，超过10人即可设立。中心合作银行：作为地区级别的中层信贷合作机构，是一定范围内的初级信用社的结合体。其设立的目的主要是为缓解初级农村信用社资金压力，满足社员基本信贷需求。联邦合作银行：印度行政划分以邦为单位，其成员即是区域内的中心合作银行，其地位为行政区域内级别最高的信贷合作机构。土地开发银行：是印度农村金融中的长期信贷合作机构。其分为基层的初级土地开发银行和高层的中心土地开发银行两个级别。目前，印度邦级别的土地开发银行有20家，基层土地开发银行近千家。

金融支撑机构。存款保险机构：《存款与信用担保公司（DICGC）指南》规定，不论是外国银行分支机构，还是本国商业银行、地方农村银行都由DICGC承保。其制度设计随着时间推移和经济发展的变化，也在不断变化和完善。贷款担保公司：对于信用良好的农户，可以在其没有适当抵押品保障又需要资金的特殊情况下，为其提供一定期限的信用担保。

近年来，印度在全球化经济改革过程中，也对农村金融市场进行了某些重要改革。尽管印度农村金融市场依然存在诸多问题，然而它却为人口众多的发展中大国农村金融市场的建立和发展提供了某些重要的经验。

（a）农村金融体系相对完善

印度的农村金融体系具有鲜明的多层次性，各金融机构之间既分工明确，又相互合作，较好地满足了印度农业和农村发展的不同层次的金融需求。一是政策性金融定位合理，印度农业和农村发展银行作为农业政策性银行，较好地承担了推进商业金融机构改进农村金融服务的支撑和引导职能。二是重视发挥国有大型商业银行在支农服务中的作用。在各项政策引导下，印度主要国有商业银行都强调支农服务工作，并利用其先进的管理经验和技术优势，提升了农村金融服务的整体水平。三是实行农村金融的“领头银行”计划。这一计划规定，每一地区必须有一个领头银行负责优先发展行业尤其是农业金融开发工作，对国家规定的优先发展行业提供金融支持。四是成立了诸如地区农村银行、土地开发银行等服务于特定地区、特定人群和特殊领域且功能明确的专业银行。

（b）农村金融产品形式多样

为了使农村金融产品可以有效满足农村市场的需求，印度政府积极通过各项优惠措施与财政政策加大对农村金融市场的扶持力度。农村信用合作银行及地区农村银行既可以从社会吸收存款，还可以从其他金融机构或印度储备银行进行同行业拆借，以此来获得足够资金，满足农村市场的发展需要。在满足资金需要的同时，