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作者简介：宝良 青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司高级工程师

至2019年，早期PPP项目均陆续进入项目绩效考核阶段，部分项目已进入运营付费期。PPP项目之初回报机制、调价机制、付费核算设定的合理性将面对实操的检验。又由于PPP项目财务测算体系中项目报价竞争性指标、调价机制、绩效考核、付费核算具有联动性，在价格调整与绩效考核的操作过程中，不通过具有针对性的二次分析与验证很难厘清相财务指标联动后的关联关系。PPP项目与政府方、社会资本方、资金方存在利益关系的同时也受社会公众的监督，通过对财务测算分析及二次分析，增强项目本身调价机制、绩效考核、付费核算的合理性与权威性是很有必要的。

一、财务测算的基本认识

政府和社会资本合作（PPP）模式建设项目的财务测算有别于传统建设项目。首先是服务主体范围不同。传统建设项目的财务测算依据国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》）为“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则进行决策。而PPP模式建设项目财务测算则贯穿识别、准备、采购、执行和移交全过程也是连接物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案的核心要素。其次是决策依据不同。传统建设项目是以行业设定的基准收益率与项目内部收益率进行比较进行判别，属于结果导向性，而PPP模式建设项目回报率是通过公开招标以竞争指标参与确定。回报率并非基于利润表的静态数据计算，也不是定值回报或定额回报，而是测定项目内部收益率的基准值，属于过程导向性。

二、竞争指标设置

PPP模式建设项目竞争指标一般为静态指标。从投资、成本、收入以及回报进行设置，如建筑工程费下浮率、安装工程费下浮率、工程量清单报价作为投资的竞争指标，运营维护成本费用或构成的核心因素作为成本的竞争指标，使用者付费或构成核心因素作为收入的竞争指标，回报率作为回报的竞争指标。工程建设其他费、建设期利息等不体现竞争的不宜作为竞争指标；内部收益率、年化收益率等动态指标也不宜作为竞争指标并且容易形成固定回报、政府兜底等嫌疑。

竞争指标的设置注意以下几点：第一、回报率和内部收益率不应同时作为竞争指标。回报率作为自变量、内部收益率为因变量，组合只有一个答案，但整个合作期根本无法满足同时满足两个指标的中标价。

第二、相关性较高的两个指标不宜同时作为竞争指标，如长期贷款利率和回报率同时作为竞争指标时很难充分竞争。较高的贷款利率和较低的回报率组和较低贷款利率和较高回报率组合很难判定哪个更优，或根本无解，更何况有些指标在运营期通过调价机制可以调整，因此根本体现不出充分竞争。

三、财务测算分析

项目财务分析要进行项目盈利能力、项目偿债能力、项目财务生存能力等计算分析评价。

（一）生存能力分析

项目生存能力分析是基于项目计划现金流量表进行计算，项目财务生存能力通过项目计划现金流量表中的项目当年净现金流量和项目当年累计净现金流量的数值反映和表示。项目当年累计净现金流量出现负值时，表明项目当年资金短缺，如果不解决当年资金短缺，项目就无法继续正常运行。

项目财务计划现金流量表是基于资金来源于运用角度涵盖经营、投资以及筹资活动，反映项目全过程各年全部现金流入和全部现金流出。理论上项目财务计划现金流量表是进行项目可行性缺口补助计算的基础，也是项目公司各方合理回报计算的主要数据来源和依据，是真实反映项目各年现金盈余或短缺全貌的唯一报表。利用项目财务计划现金流量表计算可行性缺口补助时需要搭建完整的财务报表，价税分离的投资、成本、收入为前提。

（二）偿债能力分析

项目的债务资金偿还能力是判断评价项目能否正常运营的重要方面。项目债务资金还本付息能力采用《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）中给出的利息备付率和偿债备付率两个计算公式进行判断。

项目的还本付息资金来源包括项目收入中实际所回收的折旧摊销、项目税后利润以及可能的短期借款（弥补还本付息资金的不足，在项目资金短缺阶段，通过新增债务资金偿还原有债务，靠项目后续现金流来偿还新的债务资金）等。

（三）盈利能力分析

项目盈利能力一般通过利润表、项目投资现金流量表、项目资本金现金流量表、项目投资各方现金流量表（政府和社会投资方各方）等报表中的指标计算结果从各个方面、角度反映项目盈利能力。虽PPP模式建设项目不以盈利为目的，但项目的盈利能力分析是回报机制设置的核心条件。

（四）不确定性分析

1.项目盈亏分析

盈亏平衡分析可以在一定程度上，判断项目应对市场风险的能力。使用者付费类项目成本与收入存在线性关系，据此计算盈亏平衡点，从而确定最低需求量。

2.敏感性分析

PPP模式建设项目敏感分析一般选择竞争指标对项目效益（内收益率）敏感性分析设置竞争指标参数的取值，使项目避免在这些因素发生小幅变化时，就导致出现对项目不利的结果。

3.概率分析

项目概率分析是对未来项目运营环境有关变量因素共同作用（多因素）情况的近似模拟，判断项目在多因素共同变化情况下，考察项目现金流量表和有关效益指标的变化情况，依次判别项目风险等级。

四、财务测算的二次分析

从项目各参与方的角度，将该项目作为一个系统，按照费用效益对应一致的原则和现行的财务和税收制度规定，在项目层面的财务测算基础上进行二次分析，用于项目决策和管理以及有效控制。

（一）政府方

政府在PPP项目中是管理者，也是购买者，同时也是合同签约主体方，不仅考虑项目的可用性，同时也保证为项目能够提供稳定良好的公共服务。

通过对财务测算内容的二次分析与验证，增强项目本身调价机制、绩效考核、付费核算的合理性与权威性是很有必要的。

（二）社会资本之施工方

社会资本之施工方对财务测算二次分析是基于现金流的时间差、利息差以及期限差。

施工单位现金流量表现金流入包括工程承包收入、股权投资本金回收、资金投资分红收益。现金流出包括：工程承包成本、股权投资本金、资金利息费用、应交增值税及附加、所得税。以现金流量表为基础计算工程施工利润、资金投资利润、施工利润率等指标，从而判断项目投资是否可行。

（三）社会资本之资金方

社会资本之资金方对财务测算二次分析是同样是基于现金流的时间差、利息差以及期限差。

资金方现金流量表现金流入包括基金投资本金回收、基金投资分红收益、基金投资利息收入。现金流出包括：基金投资本金、资金利息费用、应交增值税及附加、所得税。以现金流量表为基础计算资金投资利润从而判断项目投资是否可行。

（四）项目管理库

财政部门对PPP综合信息平台系统项目管理库中的财务测算按中标价、竣工决算值为依据重新搭建财务测算模型，并与绩效考核、调价机制、风险分配进行关联，达到具备运营期付费核算的条件。

五、建议

政府方根据项目体量、行业属性、出资额、财政承受能力等因素综合判定特许经营期限以及是否分红事宜。并充分重视财务测算在全生命周期中的重要性，对每个阶段的确定性性、不确定性变量进行充分论证，扎实做好二次分析，排除隐患、降低风险。

社会资本方之施工方、资金方出于决策和后期运营管理应充分论证竞争指标设置、财务测算、调价机制，降低风险。