发票的本质是交易的一个凭证，如果从发票这个大概念来讲，没有什么公对公的说法。但在中间，发票又赋予了更多的作用，特别是增值税专用发票，它还有一个极其重要的作用——可以抵扣增值税税款，因此，对专用发票的管理规定就尤其严格。那么，为什么要公对公？

从接受方来讲

发票的接受方索取发票的共有目的是作为交易的凭证，以证明交易存在。对具有核算要求的单位或个人来讲，可以作为一个会计凭证。如果不是适用增值税一般计税方法的单位，增值税专用发票用来抵扣的作用就体现不出来，那么接受增值税专用发票就有点“用牛刀杀鸡”的感觉，大材小用了。

从这个角度来讲，不是增值税一般纳税人就没有必要非接受增值税专用发票。不过，由于没有抵扣增值税税款，所以，税务局这接受方也没有死硬规定必须是一般纳税人，有些小规模纳税人也接受了增值税专用发票，税务局对此也是持包容态度的。

从开票方来讲

这个管理就十分严格了，首先税务局对申领专用发票就有十分苛刻的要求，以前必须是增值税一般纳税人才能申领专用发票，现在随着增值税税控系统的推广应用，税务局对申领发票的纳税人资格也开始放开了，从个别行业的小规模纳税人试点自行开具专用发票到近期全面放开小规模纳税人都可以自行开具增值税专用发票（税总函〔2019〕243号），可以说，税务局对增值税专用发票的管控也越来越人性化了。

但是，税务局仍然没有放开对自然人开具（或代开）增值税专用发票的限制，即使在多次放权后，仍然只是对登记注册的纳税人适用增值税专用发票。不过，我想随着改革的深入，从税收控管的角度，只要开票人（无论是自开还是代开）依法足额缴纳了税款，就可以使用增值税专用发票。当然，出于管理的目的，对没有注册的单位或个人，将来也不能发放增值税专用发票自行开具，不过，可能会允许他们到税务局去代开专用发票。

因此，实行增值税专用发票来抵扣税款的国家本来就很少，只是我国以前的税收思路过于狭隘，管控过严，才形成了大家意识中的增值税专用发票只能公对公，或者只能一般纳税人对一般纳税人。