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星期三

文章来源：龚共财税

作者：清风明月

清风明月按：

近日，财政部印发了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号，下简称《意见》），大开地方债前门。

《意见》提出“加强地方政府债券发行计划管理”、“一般债券增加2年、15年、20年期限，专项债券增加15年、20年期限”、“鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资”、“提升地方政府债券发行定价市场化水平”，并要求“加强债券发行组织领导”和“加强债券资金管理”。

近年来，地方政府债务问题已经成为我国当前各项工作的重中之重，上升到了维护总体国家安全的高度。

一、党中央、国务院高度重视防范化解地方政府债务风险工作

此前，2017年7月14日至15日召开的全国金融工作会议、7月24日召开的中共中央政治局会议、7月28日召开的国务院常务会议等三次不同领域的最高规格会议均专门点名提及地方政府债务，并对控制地方债务、防范风险问题作出了明确的部署。党中央指出，债务问题是当前工作的重中之重，在这个问题上必须旗帜鲜明地讲政治，这是检验我们各地是否牢固树立“四个意识”的试金石，因为它事关总体国家安全。习总书记在全国金融工作会议上，提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”（详见各级地方党委和政府要严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任）；中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”（详见）；国务院总理李克强在近几年的政府工作报告中对规范地方政府举债行为都有明确的要求，并有多次批示，7月28日克强总理主持召开国务院常务会议，提出“各地要落实属地责任，坚决遏制违法违规举债，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为”。（详见《重大部署》——国务院常务会要求坚决遏制违法违规举债）

2018年3月初，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《指导意见》提出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务”。在中办文件中使用了“决不允许”，语气之严厉，彰显态度之坚决。（详见

二、财政部严堵暗道、广开明渠，坚决支持打好防范化解重大风险攻坚战

为维护国家总体安全、牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，财政部一方面坚决严堵暗道，在规范地方政府举债融资行为、制止违法违规融资担保工作中连出重拳，持续问责；3月、4月、6月、7月分别通报了重庆、山东、河南、湖北等地违法违规举债担保问题处理情况。时值岁末年初，中央经济工作会议闭幕之际，12月22日，财政部再次通报江苏、贵州两省，对近期查实的多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对70余名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分！释放出2018年党中央、国务院将更大力度防范化解地方政府债务风险的重要信号。与之前的通报相比，此次通报一是被问责的单位地域广、责任人众多，这意味着此次问责彻底打破了“法不责众”的侥幸心理；二是部分被问责的人员岗位与涉事时不同，甚至有些已被提拔。这意味着无论在任与否，在地方政府官员违法违规举债担保问题上，终身问责将成为常态，展示出了财政部在贯彻落实习总书记提出的“终身问责、倒查责任”要求方面的坚定态度与决心。（详见《债务要闻》——行政开除、行政撤职、降级等处分70余名责任人！中央经济会议刚闭幕，财政部通报江苏、贵州两省违法违规举债担保问题）

在2017年的最后一个工作日，财政部再次发出通报，通报四川、江西两省违法违规举债问题处理情况。江西2人、四川12人受到问责！问责对象首次包含地方党委书记、区长等党政一把手！习总书记提出的“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”要求，得

2017年12月23日，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》发布，总结了地方政府违法违规举债问题的四大成因：一些地方党政领导干部政绩观不正确；项目实施责任不落实；一些金融机构推波助澜；违法违规融资行为问责不到位。

财政部以前所未有的坚决态度提出：坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。开好地方政府规范举债融资的“前门”。稳步推动融资平台公司市场化转型。健全监督问责机制。坚决查处问责违法违规行为。对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。建立健全长效管理机制。（详见《债务要闻》——中央政府不“买单”！政府不兜底！坚决打消地方政府和金融机构的两个“幻觉”！对违法违规的，终身问责、倒查责任！）

另一方面，财政部广开明渠，继《土地储备专项债券》（财预〔2017〕62号）（详见《土储债券》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之三）和《收费公路专项债券》（财预〔2017〕97号）（详见《开前门堵后门》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之四）之后，又出台了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），在完善地方政府专项债券管理、有效防范专项债务风险方面进一步开拓创新。（详见）

2017年12月中旬，深圳市政府通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行了20亿元的深圳市轨道交通专项债券，票面利率为3.82%，这是我国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券新品种。

2018年3月7日，十三届全国人大一次会议记者会，国务委员、国务院党组成员，国务院秘书长、机关党组书记肖捷（时任财政部部长）就“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问，在回答地方政府债务有关问题时，肖部长提出：“谁家的孩子谁抱”、“终身问责、倒查责任。发现一起，要查处一起、问责一起。2017年已查处并公开通报10批，处理百人”。在“开前门”方面，合理增加债务规模，2018年拟安排地方政府专项债券13500亿元，比去年增加5500亿元。

《意见》的出台意味着在今年地方政府债务强监管形势下，财政部一边在封堵地方政府借融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)模式、政府购买服务等灰色渠道融资，堵住地方债“后门”的同时，加大开放“前门”力度，疏通地方政府通过唯一合法融资渠道——发行地方政府债券来融资，解决地方经济发展融资需求。

据清风明月简要总结，《意见》重点内容如下：

（一）加强地方政府债券发行计划管理。“公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内（按季累计计算）。全年发债规模不足500亿元（含），或置换债券计划发行量占比大于40%（含），或项目建设时间窗口较少的地区，上述比例可以放宽至40%。总规模不足100亿元，可一次性发行。”

（二）提升地方债发行定价市场化水平。地方财政部门不得通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预发行定价,承销团成员采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的，予以通报。

（三）丰富地方债期限结构。一般债券，增加2年、15年、20年期限。普通专项债券，增加15年、20年期限。项目收益专项债券，各地合理确定专项债券期限。

（四）促进地方债券流动性改善。鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人全面参与地方债投资；吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销；探索在商业银行柜台销售地方政府债券业务；完善加强地方债现券交易、回购、质押安排。

（五）完善配套措施，打造地方债发、用、转、登、偿的闭环全链条。完善地方政府债券信用评级和信息披露机制、加强债券发行组织领导、提高地方政府债券发行服务水平和加强债券资金管理，推进地方政府专项债券管理改革，鼓励通过政府购买服务等方式引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作。

另外，坊间存在个别对《意见》中内容的偏颇解读，如将“库款垫付”解读为“储备资金”等，属于对财政债务管理有关政策不够了解所致，敬请各位读者审慎。

清风明月现将《意见》全文附后，以飨《龚共财税》读者。

关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见

财库〔2018〕61号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处，中国国债协会，中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司，上海证券交易所、深圳证券交易所：

根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和地方政府债券发行管理有关规定，现就做好2018年地方政府债券发行工作提出如下意见：

一、加强地方政府债券发行计划管理

（一）各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额；置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数;发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

（二）地方财政部门应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素，统筹资金需求与库款充裕程度，科学安排债券发行，合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。鼓励地方财政部门提前公布全年、季度发行安排。允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

（三）对于公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内（按季累计计算）。全年发债规模不足500亿元（含500亿元，下同），或置换债券计划发行量占比大于40%（含40%），或项目建设时间窗口较少的地区，上述比例可以放宽至40%以内（按季累计计算）。如年内未发行规模不足100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制。

（四）地方财政部门应当统筹做好置换债券发行和存量债务置换各项工作，确保存量债务置换工作如期完成。

二、提升地方政府债券发行定价市场化水平

（一）地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体应当强化市场化意识，严格按照市场化、规范化原则做好地方政府债券发行相关工作。

（二）地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

（三）地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作，适当增加单只一般债券规模，提高流动性。对于项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），地方财政部门应当加强与当地国土资源、交通运输等项目主管部门的沟通协调，按照相关专项债券管理办法，合理搭配项目集合发债，适当加大集合发行力度。对于单只债券募集额不足5亿元的债券，地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行，提高发行效率。

（四）地方财政部门可结合市场情况和自身需要，采用弹性招标方式发行地方政府债券。鼓励各地加大采用定向承销方式发行置换债券的力度。

（五）地方财政部门应当在充分征求承销团成员意见的基础上，科学设定地方政府债券发行技术参数，可以不再设定单个承销团成员投标额上限。

（六）地方政府债券承销团成员应当根据债券市场利率资金供求、债券信用状况等因素，严格遵循市场化原则参与地方政府债券承销工作，科学设定投标标位。对于采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的承销团成员，一经查实，财政部将予以通报。

三、合理设置地方政府债券期限结构

（一）公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。各地应当根据项目资金状况、市场需求等因素，合理安排债券期限结构。公开发行的7年期以下（不含7年期）一般债券，每个期限品种发行规模不再设定发行比例上限；公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。

（二）公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。各地应当按照相关规定，合理设置地方政府债券期限结构，并按年度、项目实际统筹安排债券期限，适当减少每次发行的期限品种。公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。

（三）公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

四、完善地方政府债券信用评级和信息披露机制

（一）中国国债协会应当研究制定地方政府债券信用评级自律规范，建立地方政府债券信用评级业务评价体系，强化对地方政府债券信用评级机构的行业自律。

（二）对于一般债券，地方财政部门应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于专项债券，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于土地储备、收费公路专项债券等项目收益专项债券，地方财政部门应当在积极与国土资源、交通运输等相关部门沟通协调的基础上，充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息。

（三）财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露最低披露要求，鼓励各地结合项目实际情况，不断丰富专项债券尤其是项目收益专项债券信息披露内容。

五、促进地方政府债券投资主体多元化

（一）丰富投资者类型，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

（二）鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方政府债券，吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

（三）各交易场所和市场服务机构应当不断完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排，促进地方政府债券流动性改善。地方财政部门应当鼓励各类机构在回购交易中更多地接受地方政府债券作为质押品。

（四）财政部将积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券业务，便利非金融机构和个人投资者购买地方政府债券。

六、加强债券资金管理

（一）地方财政部门应当加快置换债券资金的置换进度，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在1个月内完成置换。省级财政部门要尽快向市县财政部门转贷资金，督促市县财政部门加快置换债券资金的支拨，防止资金长期滞留国库。

（二）地方财政部门要高度重视地方政府债券还本付息工作，制定完善地方政府债券还本付息相关制度，准确编制还本付息计划，提前落实并及时足额拨付还本付息资金，切实维护政府信誉。

（三）发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的，如债券到期时库款比较充裕，在严格保障财政支付需要的前提下，地方财政部门可使用库款垫付还本资金。待债券发行后，及时将资金回补国库。

（四）各地可根据项目具体情况，在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，研究开展地方政府债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作，防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

（五）各地应加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。

七、提高地方政府债券发行服务水平

（一）中央结算公司、上海证券交易所、深圳证券交易所等财政部政府债券发行系统业务技术支持部门（以下简称支持部门），应当认真做好发行系统维护工作，建立健全地方政府债券发行服务制度，合理设计地方政府债券发行服务工作流程，严格加强内部控制，不断提升发行服务水平。

（二）地方财政部门应当按照《地方政府债券发行现场管理工作规范》有关规定，切实加强地方政府债券发行现场管理。采用招标方式发行的，发行现场应当有地方财政部门经办人、复核人各一人，在双人核对的基础上开展标书发送、中标确认等工作，严格防范操作风险。采用承销方式（包括公开承销和定向承销，下同）发行的，地方财政部门应当配合簿记管理人组织发行现场各项工作。发行现场应当邀请审计或监察等非财政部门派出监督员，对发行现场人员、通讯、应急操作等情况进行监督。招标发行结束后，应当由发行人员负责人（不限行政级别）、监督员共同签字确认发行结果；承销发行结束后，应当由簿记管理人、监督员共同签字确认发行结果。

（三）支持部门应当积极配合地方财政部门严格执行《地方政府债券发行现场管理工作规范》，规范做好发行现场人员出入登记、通讯设备存放、发行现场无线电屏蔽、电话录音等工作，保障地方政府债券发行工作有序开展。

八、加强债券发行组织领导

（一）地方财政部门应当不迟于2018年5月15日，向财政部上报全年债券发行总体安排，并不迟于每季度最后一个月15日，向财政部上报下一季度地方政府债券发行初步安排，财政部汇总各地发行初步安排后及时反馈地方财政部门，作为地方财政部门制定具体发行安排的参考。第二季度地方政府债券发行初步安排于5月15日前上报财政部。

（二）地方财政部门应当不迟于发行前7个工作日向财政部备案发行具体安排，财政部按照“先备案先得”的原则协调各地发行时间等发行安排。各地财政部门向财政部备案具体发行安排时，涉及公开发行置换债券提前置换以后年度到期政府债务的，应当附专员办出具的债权人同意提前置换的备案证明。

（三）地方财政部门应当不迟于全年地方政府债券发行工作完成后20个工作日，向财政部及当地专员办上报年度发行情况。地方财政部门、支持部门、登记结算机构等如遇涉及地方政府债券发行的重大或异常情况，应当及时向财政部报告。

（四）地方财政部门内部应当加强相关处室的协调沟通，做好额度分配、品种选择、期限搭配、债务统计、信息发布等工作的衔接配合，保障地方政府债券发行工作平稳顺利开展。

（五）地方财政部门应当充实地方政府债券发行人员配备，维持人员队伍基本稳定，加强对地方发债人员的培训和指导，督促相关工作人员主动学习，真正掌握政府债务管理、地方政府债券发行管理相关政策制度，熟悉债券金融等相关知识。

（六）地方财政部门应当稳步推进地方政府专项债券管理改革。完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配。

（七）鼓励各地通过政府购买服务等方式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，提高地方政府债券管理专业化程度。

其他未尽事宜，按照《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》（财库〔2015〕64号）、《财政部关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》（财库〔2015〕83号）、《财政部关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）等有关规定执行。

财 政 部