来源：审计署

12月10日，审计署公布2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，此次抽查了1510个单位、3018个项目，涉及资金4185.69亿元，其中中央财政资金312.72亿元。

调查发现六大方面问题， 陕西省咸阳市、广西壮族自治区桂林市、黑龙江省七台市、湖南省湘潭市四市以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务合计30.01亿元。

5个省的个别金融机构通过人为调整资产评级等方式掩盖不良贷款合计13.39 亿元。辽宁省农村信用社联合社下辖 49 家法人行社拨备覆 盖率低。截至 2018 年 8 月底，辽宁省农村信用社联合社下 辖 49 家法人行社不良贷款余额为 562.52 亿元，计提拨备金 额 146.77 亿元，平均拨备覆盖率仅为 26.09%，远低于拨备 覆盖率 120%至 150%的监管要求。

2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果

（2018年12月10日公告）

审计署以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真贯彻落实党中央、国务院对审计工作的部署要求，持续加大对国家重大政策措施落实情况跟踪审计力度。2018年第三季度，继续组织对31个省、自治区、直辖市（以下统称省）、新疆生产建设兵团和38个中央部门、10户中央企业进行审计，围绕推动经济高质量发展和供给侧结构性改革，聚焦防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”推进，减税降费政策落实，“放管服”改革深化，重大工程项目建设等情况，关注了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期相关工作的推进情况，并对以往审计发现问题的整改情况进行了跟踪检查。此次抽查了1510个单位、3018个项目，涉及资金4185.69亿元，其中中央财政资金312.72亿元。

一、落实国家重大政策措施的好做法好经验

从2018年第三季度审计情况看，有关地区和部门围绕推进经济高质量发展和供给侧结构性改革，结合实际，主动作为，一些经验做法值得总结推广。

（一）积极落实健康扶贫、产业扶贫及生态扶贫政策，推进脱贫攻坚。重庆市、宁夏回族自治区开展健康扶贫医疗救助“一站式”报销结算工作；陕西省镇安县推进实施“社区工厂”模式；国家林草局组织选聘建档立卡贫困人口担任生态护林员。

（二）加快新旧动能转换和科技创新，促进实体经济转型升级。山东省稳步推进新旧动能转换重大工程实施；天津市加大政策和服务支持，发展智能科技产业；江西省鹰潭市推进移动物联网建设及应用，开展“智慧城市”建设。

（三）深化“放管服”改革，优化营商环境。四川省成都市城乡建设委员会和辽宁省大连长兴岛经济技术开发区探索企业投资项目承诺制审批；广西壮族自治区北海市推行“打包审批、勘审同步”行政审批模式；外交部积极推动往来便利化，优化领事服务工作。

（四）降低融资成本，减轻企业负担。江西省设立小微企业转贷基金；广东省中山市推出“助保贷”业务；重庆市深化知识价值信用贷款改革工作。

二、以往审计发现问题的整改情况

有关地区和部门细化落实责任，积极整改审计发现问题，取得较好成效。其中，吉林省长春市使用土地出让金提前偿还地方政府隐性债务1.7亿元；广西壮族自治区合山市对虚增的财政收入1549.6万元进行退库处理；河北省阳原县、辽宁省抚顺县等4个地区或单位积极盘活财政资金7052.22万元用于农村饮水安全等民生支出；山东省济宁市、四川省黑水县、重庆市城口县、甘肃省和政县4个地区补发或返还参保补助金和易地搬迁征地补偿费3487.85万元；宁夏回族自治区盐池县拆除哈巴湖国家级自然保护区内违规新建的养殖场；湖南省永兴县加快推进太和工业园周边土壤治理；辽宁省锦州市、湖北省武汉市等18个地区和部门的34家单位停止或清退违规收费，破除违规设定的地域限制，优化营商环境；山东省淄博市妥善完成1户钢铁企业去产能职工安置工作；中国联合网络通信集团有限公司推进未及时完工的项目建设，完成联通云数据有限公司沃云平台产品服务能力软件研发等7个重大项目。

三、2018年第三季度审计发现的主要问题

从审计情况看，有关地区和部门围绕推进经济高质量发展，积极落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项政策，取得较好成效。但一些地区和部门在推进防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，落实减税降费政策措施，深化“放管服”改革，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作等方面还存在一些突出问题。

（一）部分地区违规举债形成地方政府隐性债务。多数被审计地区积极采取措施加强政府债务预算管理，在有序化解地方政府隐性债务等方面取得了一定效果，但仍有4个省的4个地区以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务30.01亿元。

（二）部分地区扶贫政策落实不到位，扶贫资金和项目未实现预期效果。本季度重点抽查了31个贫困县，其中国家扶贫开发工作重点县（含集中连片特殊困难地区县）23个，抽审资金121.63亿元，涉及964个项目、384个单位、214个乡镇、468个村，入户走访740个贫困家庭。被审计地区持续加大民生投入，加大对残疾、重病等贫困人群的救助力度，发挥产业扶贫对脱贫攻坚的带动作用，但仍有20个地区落实产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫等9项扶贫政策不到位；7个地区存在扶贫资金闲置、套取扶贫资金、将扶贫资金用于非扶贫领域等问题，涉及金额1.38亿元；9个地区的26个扶贫项目存在建成后闲置或无法使用、进展缓慢、管理不规范等问题，涉及金额6834.79万元；7个地区的12510名贫困人口在农村饮水安全、基本医疗和住房安全等“两不愁、三保障”不达标情况下“被脱贫”。

（三）部分地区污染防治目标任务未完成，污水和垃圾未有效处理，环境保护项目建设缓慢或建成后闲置。审计重点关注了污染防治目标任务完成、水源地保护等情况，重点抽查了污水、垃圾等环境保护项目实施情况。被审计地区和部门深入实施国家污染防治行动计划，加大生态系统保护和修复工程支持力度，但仍有10个地区的淘汰黄标车等5项污染防治目标任务或工作未按要求完成；15个地区污水和垃圾未有效处理，或饮用水水源地保护不到位；8个地区的8个环境保护项目未按期开（完）工，或建成后闲置，涉及投资4.59亿元。

（四）部分地区和部门落实降低企业负担政策不到位，仍存在违规收费、未及时清退保证金等问题。审计重点关注了部分地区和部门减税降费政策落实情况，抽查了有关地区和部门执行涉企收费目录清单制度、清理规范行政审批中介服务、依托行政资源或权力收费等事项。被审计地区和部门不断加大减税降费政策措施贯彻落实力度，提升企业和群众对减税降费的获得感，但仍有9个地区和部门的10家单位违规开展行政审批中介服务并收费，或要求企业承担中介服务费用4.38亿元；6个地区的8家单位违规征收已停征的行政事业性收费，或通过借助行政权力垄断经营等方式违规收费1.96亿元；89家单位违规征收或未及时清退22类保证金23.07亿元。

（五）部分地区和部门简政放权政策执行不到位，营商环境有待进一步优化。审计重点关注了规范行政审批行为、改进行政审批工作、清理违规设置不合理限制条件等政策措施落实情况。被审计地区和部门能够不断推进简化审批事项、优化审批服务、探索创新监管理念和方式，但5个地区和部门的5家单位落实取消行政审批前置条件、清理修订政策文件等简政放权政策措施不到位；4个地区的9家单位违规设置不合理限制条件或违规指定经营。

（六）部分地区稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作有待进一步加强。审计重点抽查了中央就业补助资金管理使用、就业失业数据统计、金融机构风险管理等“六稳”相关政策措施落实情况。各地区和部门积极采取措施扎实做好稳定和扩大就业工作，加强金融风险管控，推进重大项目建设，取得一定成效，但1个省存在就业失业数据不实等问题；6个省的个别金融机构存在掩盖不良贷款、拨备覆盖率低等问题；43个重大工程项目进展缓慢或建成后效益不高；1个外商投资项目进展缓慢。

对于违规举债，不止财政部在点名，审计署也不含糊。

12月10日，审计署公布《2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。审计显示，4个省的4个地区以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务30.01亿元。

2018年9月25日，审计署公布了2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果。

审计结果报告称，被审计地区、有关部门积极采取措施加强政府债务预算管理，规范清理违规举债行为，在有序化解地方政府隐性债务、遏制债务增量和加强财政收支管理等方面取得了一定效果，但仍有6个省的9个市县（区）以签订政府购买服务协议等方式，形成地方政府隐性债务88.63亿元。

具体为：

2017 年 7 月和 9 月，（浙江）余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治、 道路修缮及建筑物拆除等内容的政府购买服务协议合同，协议金额 52.78 亿元，协议约定购买服务资金纳入财政预算。截至 2018 年 6 月 底，杭州市余杭区通过政府购买服务形成政府隐性债务 40.07 亿元。

2017 年 12 月，（黑龙江）兰西县将非贫困村的美丽乡村建设项目包装成贫困村提升项目，并出具该项目已纳入兰西县“十三五”扶贫攻坚规划的虚假证明，同时违规承诺使用财政涉农资金作为还款来源向金融机构贷款 1.2 亿元。截至 2018 年 6 月底，已实际到位贷款 5000 万元，形成政府隐性债务。

2017 年 8 月至 2018 年 3 月，（陕西）延安市新区管理委员会从延安市新区投 资开发建设有限公司等单位借款11.18 亿元，统筹用于延安新区基础设施建设、道路工程等支出，截至 2018 年 5 月底，形成政府隐性债 务 11.18 亿元。

2017 年 12 月，（贵州）纳雍县人民政府通过贵州省雍泰建设工程有限公司向 建信信托有限责任公司取得信托贷款 4 亿元，统一安排用于农村饮用水等项目建设，并承诺上述贷款由财政资金偿还。截至 2018 年 5 月， 纳雍县人民政府通过县属企业借款形成政府隐性债务 4 亿元。

2017 年 11 月至 12 月，经当地政府批准，（四川）乐山市国土资源局沙湾区分局、五通桥区财政局、峨眉山市土地和房屋征收局等部门以 14159 名失地农民名义向金融机构贷款 16.9 亿元，用于缴纳应由政府支付的拆迁安置社保费用，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算，形成政府隐性债务 16.9 亿元。

2017 年 8 月，（四川）蓬安县财政国库支付中心从该县两家融资平台公司借 款 2 亿元，用于发放该县 2016 年度目标奖及离退休人员专项慰问金，形成政府隐性债务。

2018 年 3 月，广西壮族自治区来宾市城乡建设委员会与来宾市城市建设投资集团签订来宾市古三“三产”安置小区工程等 3 个工程建设 类项目的政府购买服务协议，合同金额 13.98 亿元，形成政府隐性债务。

6月20日，审计署公布的了《2018年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。审计显示，黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府性债务19.7亿元。

具体为：

2017 年8 月至12 月，黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业,采取发行企业债券、贷款等方式融资 12.78 亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。

2017 年 8 月至 2018 年 3 月，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4 家单位与重庆市南岸区城市建设发展(集团)有限公司等3家区属企业签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务 6.92 亿元,用于土地收储、归还银行贷款等支出。

4月18日，审计署公布《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。审计显示，5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。

延伸阅读：

江西、湖南城市债务报告2017

一、债务风险分析

图1 江西各地市债务情况（2017年，亿）

城市	债务余额	变化
南昌	683.8	16.8%
九江	565.4	-1.0%
赣州	530.8	6.9%
上饶	448.4	-2.7%
宜春	349.2	5.2%
抚州	263.5
吉安	260.4	9.1%
新余	183.5
景德镇	181.0
全省	4265.0	7.8%

数据来源：各地市财政局、扫雷君，景德镇债务数据为2017年限额数据，尚缺鹰潭、萍乡数据，部分地市由于口径原因数据不可比。

备注：债务余额为政府债务余额，即政府负有偿还责任的债务余额（单位：亿元）。

分析如下：

1、全省来看，截至2017年末江西省政府债务余额4265.0亿，债务规模相比2016年增长7.8%，其债务规模居全国各省份第十九位。

2、南昌债务规模最高达683.8亿，约占全省的16%。紧随其后的九江、赣州、上饶债务规模在500亿左右。

3. 从债务规模增速来看，全省债务规模增长7.8%。南昌、赣州、宜春、吉安四地市债务规模上升，九江、上饶债务规模微降。

图2.江西各地市债务率情况（2017年）

城市	债务率	变化
新余	110.2%
九江	83.6%	-9.1%
景德镇	70.5%	-16.2%
上饶	62.2%	-12.2%
南昌	59.4%	-7.7%
抚州	57.8%
宜春	57.7%	-6.0%
赣州	55.7%	-10.9%
吉安	49.6%	-7.6%
全省	67.9%	-8.5%

数据来源：各地市财政局、扫雷君，景德镇债务数据为2017年限额数据（可能会造成债务率高估），尚缺鹰潭、萍乡数据，部分地市由于口径原因数据不可比。除赣州、景德镇、新余外，其余地市转移性收入为财政支出减去财政收入匡算。

债务率=债务余额/综合财力，该指标为衡量地区债务风险的核心指标。综合财力为财政收入、转移性收入、政府性基金收入及国有资本预算收入之和。本报告中设定债务率100%为安全警戒线。超过100%存在债务风险；70%-100%为预警区间，还有一定举债空间；70%以下债务风险较低。

分析如下：

1.全省债务风险可控。截至2017年末，江西政府债务率为67.9%，远低于警戒线，居各省份第二十一位。

2.有可比数据的地市中，7个地市债务率都出现了下降，降幅约在10%左右。主要源于上级转移支付的增加。

3.9个地市中，新余债务率为110.2%超过警戒线，存在一定债务风险。九江、景德镇债务率在70%-100%之间，上饶、南昌等6地市债务率低于70%。

图3 江西各地市负债率情况（2017年）

城市	负债率
九江	23.4%
上饶	21.8%
赣州	21.0%
景德镇	20.6%
抚州	19.5%
宜春	17.3%
新余	16.6%
吉安	15.9%
南昌	13.7%
全省	20.5%

数据来源：各地市财政局、扫雷君

负债率=债务余额/GDP，一般以60%为警戒线。景德镇债务数据为2017年限额数据（可能会造成负债率高估），尚缺鹰潭、萍乡数据。

分析如下：

全省及9地市负债率均低于警戒线，其中九江最高为23.4%。

二、经济规模分析

图4、江西各市GDP情况（2017年）

城市	GDP	增速	变化
南昌	5003.2	9.0%	0.0%
赣州	2524.0	9.5%	0.0%
九江	2413.6	9.1%	-0.3%
上饶	2055.4	8.8%	-0.2%
宜春	2021.9	9.0%	0.0%
吉安	1633.5	9.0%	-0.2%
抚州	1354.6	8.7%	-0.1%
新余	1108.5	8.5%	-0.1%
萍乡	1070.5	8.9%	-0.2%
景德镇	878.3	8.8%	0.2%
鹰潭	800.8	8.6%	-0.2%

数据来源：各市统计局、扫雷君

分析如下：

1.省会南昌是江西GDP规模最高的地市。2017年南昌GDP规模为5003.2亿，约占全省的24%。虽然省内有南（昌）九（江）、南（昌）赣（州）之争，但是赣州、九江的经济规模均只有南昌的一半，要形成挑战还不够。

2.2017年，江西全省经济增速为8.9%，高于全国平均水平2个百分点，经济增速较高，居全国各省份第五位（次于贵州、西藏、云南、重庆四省）。从省内来看，全省11地市经济增速都高于8%，其中5个地市经济增速高于9%。

3.相比2016年，江西 2017年经济增速略有下降，全省下降0.1个百分点。11个地市中，8个地市经济增速下滑，3个地市经济增速持平。

三、财政依存度分析

图5、江西各市综合财力情况（2017年，亿）

数据来源：各市预决算报告、扫雷君，萍乡基金收入为市本级，导致政府性基金收入低估。

综合财力为财政收入、转移性收入、政府性基金收入及国有资本预算收入之和。因国资预算收入规模较小，计算规模时计入，但计算百分比时忽略。

分析如下：

1.南昌综合财力远超其他地市，其财力超过1100多亿。赣州、九江依然难以挑战南昌，尤其九江。

2.新余、鹰潭、萍乡财政收入占比超过40%，显示自身造血能力相对较强。省会南昌2017年财政收入占比不足40%，因为其土地出让收入大涨导致政府性基金收入占比超过财政收入，对土地出让的依赖增加。

3.吉安、抚州、赣州、上饶、宜春上级转移性收入占比超过40%，其中吉安最高达53.1%，显示对上级转移支付较为依赖。

四、综合判断

1、江西各地市经济增速较高，但财政收入增速放缓，应引起重视。2017年，上饶（减少6%）、抚州（减少2%）、吉安（减少0.3%）、萍乡（减少1.9%）、新余（减少3.2%）、鹰潭（减少7.8%）多个地市财政收入出现下滑。

2、各地市债务率整体较为健康，但新余债务率突破警戒。