编者按：政府会计改革目前已取得阶段性成果，但仍存在一些难题亟待解决。厦门国家会计学院政府综合财务报告研究中心成立之际，学院广邀政府会计领域的专家学者，共同探讨政府会计改革议题，为推动国家治理能力现代化建言献策，助力十九大全面深化改革目标的实现。

政府会计改革: 问题、进展与未来

6月21日上午，政府综合财务报告研究中心成立仪式在厦门国家会计学院隆重举行。财政部原部长助理、全国人大常委会预算工作委员会原副主任、中国注册会计师协会会长冯淑萍、厦门大学副校长李建发、深圳商集企业服务有限公司（唯你网）首席顾问连伟舟、中南财经大学政府会计研究所所长张琦、厦门国家会计学院刘用铨副教授应邀出席并发表主题演讲。

一、政府会计改革的内容

冯淑萍会长以一个改革亲历者的视角，回顾了政府会计改革的历史渊源以及其中的艰难历程。在过去，政府及事业单位实行预算会计制度，以收付实现制为基础进行核算，而企业采用权责发生制。这种选择的原因是什么？张琦教授指出，无论是企业还是行政事业单位，资金提供方能够决定会计核算主体所采用的会计基础。对于企业来说，股东作为外部信息使用者，希望以控制企业所有运作过程来达到控制运作结果的目的。然而现代公司制下，企业股东实际上处于被外部化的尴尬境地，无法关注企业所有内部状况，这时企业就需要采用权责发生制给投资者描述企业运作的过程。对于行政事业单位来说，长期以来我国行政事业单位的管控是预算、收支、决算、管理的控制过程，过程控制强调资金的来龙去脉，因此采用收付实现制进行核算。2015年《政府会计准则——基本准则》颁布，正式确定将权责发生制应用到政府财务会计中。这种变化的原因是什么？张琦教授认为主要有两点：（1）收付实现制下，政府难以抵抗债务风险。比如政府拖欠一百万的商品款，在收付实现制下，由于没有现金支出，这笔负债并未反映在账上，不能真实反映政府债务状况。（2）权责发生制下，能够更好地进行绩效评价。权责发生制的最大优点就是将收入和投入更好地匹配在一起。张琦教授以一个生动的例子进行阐释：如果按权责发生制来确认老师上课收入，那就好比老师一边讲课，一旁有工作人员拿着人民币，每讲一分钟就给一分钟的钱，这可以使老师上课保持激情，充满活力。

刘用铨副教授进一步指出，当前政府在债务风险管理方面仍存在两个难题亟待解决：（1）政府资产如何核算是第一个难题，这是因为企业和政府在经济活动和经济事项上存在差异，资产核算也有所不同。以环岛路为例，按照经济利益的角度去看它会被认为是负债。但是政府会计基本准则一方面提到了经济利益，另一方面更强调“服务潜力”。所以环岛路应该作为资产核算，因为它能够给市民提供公共出行的服务。（2）绩效预算改革上的难题。刘用铨副教授结合十九大报告关于加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理的指示，谈及了政府成本会计的难题。他指出，20世纪90年代以来，西方国家政府成本会计兴起并且日益受到各国重视。世界银行沙利文提出，绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量基础，以绩效评估为核心的预算管理体制。而我国目前的绩效预算管理模式尽管以目标为导向，但却是以支出为基础进行评价的，所以从技术层面上我们当前绩效改革最大的问题是如何实现从支出到成本的转变。

二、政府会计改革的开展

具体到如何开展政府会计改革，首先要解决的是政府财务信息需求和供给问题。李建发教授指出，社会公众对政府财务信息的需求还未被深度挖掘。如何解决这个问题？李建发教授认为主要从以下三个方面着手：（1）以人民为中心，政府财务信息的提供要考虑社会公众需求。正如习总书记要求的那样，“坚持以人民为中心的工作导向”，政府部门不能以高高在上的姿态开展工作，而应更多地考虑公众需求；（2）引导信息使用者对政府财务信息提出要求。培养公民意识，引导公民参与政府公共决策的过程，唤醒公众对政府信息的关注；（3）在引导之外，更多地做好示范工作。此次成立政府综合财务报告研究中心的一个重要目的，就是分析政府财务报告、提供财务信息，然后在各行业、各领域进行拓展应用，最终培养起政府财务信息的使用群体。

从供给角度来看，原先政府会计只能提供预算信息，现在要求既提供预算信息，又提供财务信息。目前政府会计提供的财务信息亟需提高质量，才能使政府财务信息形成有效供给。如何提高财务信息的质量？应当从以下几个方面考虑：（1）关注并回应利益相关者的信息诉求。如高房价、退休养老、医疗教育等，这些都是社会大众关心的问题；（2）完善政府会计与财务报告体系。政府会计和财务报告体系的完善，是为利益相关者提供有效信息的一个重要内容，财务报告的编制要对整个政府财务体系要有一个完整的思考；（3）要提高政府信息供给意愿。不论是有利还是不利的财务信息，都应当公布；（4）改革要协调推进，注重改革配套。增强政府会计能力，完善信息供给链，统筹中央和地方的改革推进工作。

三、政府会计改革的技术支持

唯你网连伟舟先生认为，这次人工智能的技术浪潮对当前政府会计改革也能够起到推动作用。他表示，当前政府会计改革面临着巨大挑战，原因在于其工作量发生了很大变化，我们对政府会计提出了更高的要求。站在信息工具的角度来看，企业的财务发展经历过电算化到财务共享，以及现在开始全面进入智能化的阶段。但是政府财务会计只有业财一体化集中支付，距离自动化阶段还有很长的距离。谈到智能化的应用开发，连伟舟先生认为：会计首先是数据处理的工作，第二是业务判断，第三是记账、过账、结账、报表，最后分析决策。在这样的逻辑框架下，我们可以利用人工智能技术进行应用开发，让机器人完成这些工作。财会工作具有很强的规则性，根据当前的技术发展完全有可能做到智能化。并且从实践角度来看，财务领域的人工智能已经处于深入开发阶段，我们可以利用这些工作来助力政府会计改革，而不是走企业过去发展的老路。当然，这个过程也是很有难度的。

连伟舟先生对于人工智能在会计领域的应用提出了自己设想，他认为全国各部门可以共同建一个知识图谱，将一些规则性很强又比较类似的财会工作放在一个分析框架下，借助大数据技术形成大数据平台。这也是我们政府综合财务报告研究中心未来的一个重要工作方向，可以将人工智能的众多算法更好的应用到财税领域。

四、政府会计改革的未来

对于政府会计改革的未来展望，冯会长通过生动案例，指出政府会计不能仅仅停留在手工记账，政府财务报告应该是完整、真实、有用的，为政府会计改革指明了方向。具体而言：一是政府综合财务报告所提供的信息要充分完整；二是政府综合财务报告的编制要严格遵守会计制度、会计准则的规定，确保真实准确；三是提供的财务信息对报告使用者来说应当是决策有用的。

总而言之，政府会计改革走过了漫长的道路，已取得阶段性成果，但仍然存在一些难题亟待解决。正如黄世忠院长所言，“政府会计改革任重而道远，改革最后能否取得成功，冯会长讲的六个字就是检验的标准，我们政府综合财务报告研究中心应该发挥其应有的作用，助力政府会计改革”。（完）

文稿整理：云顶财说小记者

李康康、盛佳明、江凯

编辑：郑慧敏